<<
>>

§ 2. Кризисы государственного управления

Функционирование экономических систем макро- и микроуровня находится в постоянной зависимости от политической динамики. Центральным политико-экономическим институтом государства является государственная власть, реализуемая через систему различных государственных институтов (представляющих органы власти и управления социально-политическими и экономическими процессами).

Орган государственного управления — учрежденная в установленном (официальном, юридическом) порядке структура, выполняющая от имени государства какую-либо одну или несколько его функций в соответствии со своим специальным или общественным предназначением, обладающая организационным единством, собственной компетенцией (кругом вопросов, которые входят в ее ведение), полномочиями (совокупностью прав и обязанностей), которые она должна реализовать и за пределы которых не должна выходить в своей деятельности[56].

В качестве органа госуправления могут выступать имеющие соответствующие полномочия на осуществление управленческих функций одно лицо или организованная группа лиц.

Органы госуправления — отдельные лица и организации, уполномоченные на осуществление государственно-управленческой деятельности. У органов власти и управления разная природа и функции. Власть — это делегированное населением право на владение, пользование, распоряжение. Управление — это делегированное властью выполнение части ее функций (или заимствованное у власти право на управленческую деятельность, государственный менеджмент), один из способов реализации власти[57].

На основании вышеизложенного следует различать жизненные циклы государственной власти и государственного управления (рис. 2.1). Этапы формирования (/этап), развития (IIэтап), сбалансированного осуществления (III этап) и старения, разложения (IV этап) государственной власти и аналогичные процессы жизненного цикла системы госуправления не совпадают по времени и амплитуде, а порой и знаку (подъем — спад).

Как правило, волновая динамика жизненных процессов государственной власти несколько опережает соответствующие изменения в системе госуправления. Особенностью системы госуправления, как и государственной власти, является ее неразрывный характер. При этом амплитудные разницы в цикле госуправления (Ь), как правило, более значительны, чем у государственной власти (а). Это обусловлено большей инерционностью последней, ее опосредованностью более обширными массивами (экономическая мега- и макродинамика; уровень жизни и общие предпочтения населения; громоздкая система формирования органов власти и др.). В то же время и кризисы власти (которые бывают намного реже, чем кризисы управления) являются отображением непригодности системы и несут с собой значительные издержки в политической, экономической и социальной сферах государства, остро ощущаются в низовом хозяйственном звене (производственных фирмах). В этом контексте для антикризисного менеджмента хозяйственных организаций (фирм) имеет важное значение экспресс-оценка, мониторинг протекания процессов жизненного цикла с тем, чтобы своевременно корректировать стратегию взаимодействия с внешней средой, а также внутреннего развития.

Г осударственный менеджмент

Рис. 2.1. Динамика жизненного цикла государственной власти и государственного управления (менеджмента): этап — формирование (реструктуризация); II этап — развитие; III этап — сбалансированное осуществление; IV этап — старение, разложение; Г этап — формирование на новой основе (начало следующего цикла)

Рис. 2.1. Динамика жизненного цикла государственной власти и государственного управления (менеджмента):

/ этап — формирование (реструктуризация); II этап — развитие; III этап — сбалансированное осуществление; IV этап — старение, разложение; Г этап — формирование на новой основе (начало следующего цикла)

Кризис государственного управления характеризуется разбалан- сированностью политических институтов, ослаблением управляемости социально-экономическими процессами, обострением политических конфликтов.

Сущностные признаки кризиса государственного управления: разбалансированность системы макроэкономического регулирования; политизация экономических и социальных конфликтов; неспособность госаппарата регулировать политико-экономические процессы традиционными методами; утрата контроля над функционированием жизнеобеспечивающих хозяйственных организаций.

Этапы развития кризиса госуправления : этап — возникновение множества конфликтных очагов в сферах госрегулирования («микровзрывы по всему полю»); этап — функциональное расстройство системы госуправления, непригодность компромиссов (несоответствие структур, форм и методов управления изменившимся социально-экономическим условиям); этап — неспособность госаппарата управлять общественными процессами («машина пошла вразнос»).

В общем виде кризис является порождением конфликта (или серии конфликтов), дошедшего до состояния антагонистического противоречия.

Кризис госуправления представляет собой переходное состояние политико-экономической системы государства. Его особенностью является то, что конфликты между элементами политико-экономической системы государства носят преимущественно вертикальный (иерархический) характер в отличие от преимущественно горизонтального (координационного характера), имманентного сбалансированным (некризисным) системам.

Госуправление конфликтами представляет собой регулирование, разрешение, подавление, инициирование конфликтных ситуаций в конкретных сферах и областях. Профессор Н.И. Глазунова выделяет следующие этапы управления конфликтами1: этап — институализация (выяснение содержания и определение правил разрешения конфликта); этап — легитимизация (постановка процедуры разрешения конфликта в жесткую зависимость от добровольного обязательства большинства участников конфликта соблюдать принятые нормы его разрешения); этап — структурирование противоборствующих групп; этап — редукция (перевод конфликта на другой уровень).

Главной целью госуправления конфликтами является придание

процессу их разрешения такой формы, которая обеспечивает минимизацию неизбежных политических, экономических и социально-этических потерь.

При этом технология управления конфликтами заключается в диверсификации крупных разрушительных конфликтов (гигаконфликтов) на множество мелких (микроконфликтов), преодолимых путем всевозможных малых компромиссов.

На макроуровне обычно выделяют следующие виды кризисов:

системный (паралич государственной власти, потеря государственными структурами управляемости политико-экономическими и социальными процессами);

власти (острое противоречие в границах полномочий и функциях президентской и парламентской власти);

правительственный (как результат гипертрофирования исполнительных функций Президента, а также субординационной нечеткости в управленческих функциях правительства и глав региональных администраций).

'Антикризисное управление. Учебник/Под ред. Э.М. Короткова, М.: ИНФРА-М, 2001, с.82

Основной побудительной причиной системного кризиса, в который втягиваются все элементы общества, может стать обострение противоречия между осуществляющими реформы субъектами власти (в РФ — это Федеральное Собрание и Президент) и основной массой населения, которое вынуждено нести все тяготы реформ, что порождает отчуждение к государству. В острых формах системный кризис проявляется в промышленных (особенно машиностроительных) фирмах, которые вследствие разбалансированности экономической системы попадают в усиливающуюся задолженность по налогам и другим обязательным платежам. В силу характерной для таких организаций склонности к сохранению высоких (убыточных в такой ситуации) технологий и сложной техники прежде всего для государственных нужд их финансовое положение приходит в состояние краха.

Тем не менее главная опасность для государства в условиях системного кризиса исходит не от крупных промышленных фирм (которые традиционно лояльны к власти), а от разрушающегося малого бизнеса и нищающего населения (прежде всего пенсионеров). Последние наиболее предрасположены к социальному взрыву. Поэтому в условиях системного кризиса главное внимание госуправления должно концентрироваться на решении малых, сиюминутных проблем жизнедеятельности населения как основном средстве сохранения стабильности общества в период многоэтапных системных преобразований.

В условиях системного кризиса промышленные фирмы функционируют в режиме самообеспечения и самореорганизации.

В условиях кризиса власти проблемы его преодоления сконцентрированы в основном в эшелоне политической управленческой элиты и сравнительно мало затрагивают хозяйственные организации. Определенный интерес к этой проблеме проявляют социально активные слои населения, что, однако, глушится довольно существенным снижением жизненного уровня и соответствующими настроениями. В этих условиях для преодоления кризиса власти необходим осторожный поиск линии компромисса между субъектами, предупреждение его прорастания в нижние эшелоны общества и превращения в системный кризис. Это делает нежелательным проведение каких-либо резких крупномасштабных реформ избирательной системы, изменения Конституции, референдумов, т.е. всего того, что способно взвинтить политическую нестабильность в обществе. Многоступенчатые согласительные процедуры на уровне субъектов власти могут оказаться наименее затратными в преодолении такого кризиса.

Что касается правительственного кризиса, то он пагубно отражается прежде всего в структурах бизнеса. Поскольку такие кризисы могут возникать наиболее часто, то порождаемая ими неуверен

ность в деловой среде может выступать причиной застоя, массовых изъятий инвестиций и как следствие приводить к глубоким экономическим спадам. Порождающие такие кризисы конфликты (кроме неурегулированности разделения исполнительских функций между Президентом и Правительством), как правило, развиваются в следующих направлениях: центр — регион; регион — территория самоуправления; местная администрация — население; государственные институты (в лице чиновников) — коммерческие организации (фирмы); хозяева (крупные акционеры) — директор; директор — работник; начальник — подчиненный.

В своих альтернативных формах названные конфликты «по вертикали» формируют общее отчуждение граждан от власти, что чревато многими политико-экономическими недоборами.

Специалисты-государствоведы стратифицируют причины недоверия населения к органам власти по следующим направлениям: технологические (отсутствие специалистов по разъяснению действий госаппарата); культурно-исторические (негативные патерналистские традиции русского и советского общества); организационные (неудовлетворительная практика принятия и исполнения решений); политико-идеологические (несовершенство идеологической работы среди населения).

Каждое из названных направлений требует специального программирования в порядке профилактики кризисов в госуправле- нии.

Одним из центральных сегментов государственного управления является обеспечение прогрессирующего общественного воспроизводства на базе прогрессивных экономических процессов. Гос- управление экономикой слагается из управления собственностью и управления деятельностью.

Отношения собственности являются ровесниками человеческого общества и представляют собой одну из основ бытия. По мере развития человеческой цивилизации изменялись способы закрепления этих отношений — от традиций до правовых норм, установленных государством. Так, в Римском праве были определены понятие собственности и связанные с ней отношения — владение, распоряжение, пользование. На ранних этапах развития цивилиза- 8*              115

ции отношения собственности были непосредственным предметом юриспруденции, прежде всего гражданского права. В дальнейшем, по мере усложнения экономических отношений и расширения хозяйственной практики, существенно расширилось экономическое содержание этой категории.

Понятие «отношения собственности» включает, с одной стороны, отношение собственника к его вещи (субъектно-объектные взаимодействия), с другой — отношения между субъектами собственности, т.е. имущественные взаимосвязи субъекта с другими субъектами (субъектно-субъектные взаимодействия). «Если формально провозглашенный юридический собственник не является полновластным хозяйствующим субъектом, происходит вмешательство в отношения собственности, узурпация собственнических прав со стороны властвующих субъектов, политических структур в лице их руководителей. Поэтому центральной предпосылкой эффективного ведения экономики служит четкое выделение субъектов и объектов собственности и установление законодательно закрепленных прав, норм и правил как основы отношений между ними» [1, с. 149].

В менеджменте (а в антикризисном в особенности) необходимо различать следующие формы отношений между субъектами (собственниками) и объектами (самой собственностью) собственности: владение — документально закрепленный факт принадлежности объекта субъекту; пользование — применение объекта в соответствии с условиями владельца или распорядителя; распоряжение — любые (в рамках закона) действия в отношении объекта, вплоть до его ликвидации (делегирование прав распоряжения по своей сути означает смену собственника); ответственность — наступающая с момента делегирования функций пользователя его подотчетность владельцу или распорядителю (которая оговаривается в условиях договора).

В антикризисном управлении особое значение имеют процедуры, связанные с отношениями ответственности за собственность, которые различны для владельцев (равно как и распорядителей) и пользователей. Это обусловлено тем, что владелец, не пользующийся объектом, отвечает перед законом и другими субъектами только своим имуществом (т.е. собственностью), а пользователь несет ответственность за свою деятельность по управлению этой собственностью и перед законом, и перед владельцем, и перед другими субъектами, в том числе государством (налоги, платежи и 116

т.п.). Причем в экстремальных формах деятельность пользователя подлежит уголовной ответственности.

Специфической формой собственности является государственная. Ее особенность заключается в том, что по отношению к ней государство выступает не как политический орган (т.е. надстройка), а как субъект экономической деятельности (т.е. равнозначный частным хозяйственным организациям). В этом случае кризис государственных хозяйственных организаций (фирм) означает в той или иной степени и кризис государственной системы хозяйства. А поскольку государственный сектор экономики в РФ составляет более одной трети, то и кризисное состояние этой сферы может указывать на кризис государства. Невысокие, а в ряде отраслей и кризисные, показатели функционирования госпредприятий в РФ дают основание для вывода о необходимости или реорганизации системы госуправления в экономике, или их дальнейшего разгосударствления и приватизации.

При этом следует учитывать, что оптимальный массив госпредприятий различен для разных стран. Для сбалансированных рыночных макросистем (США, Англия, Франция, Германия и др.) он может быть сравнительно небольшим1.

Однако в транзитивных макроэкономических системах (Россия, ряд стран Восточной Европы и Юго-Восточной Азии) государственный сектор выступает стабилизатором волновых процессов и поэтому должен быть достаточно массивным. Происходящие в госсекторе кризисные явления могут достаточно быстро преодолеваться государственными средствами (бюджетные субсидии, административные меры и др.), что непосильно для разрозненных (особенно малых и средних) частных коммерческих организаций.

В таком случае государство призвано осуществлять антикризисное управление как во всей макроэкономической системе (частные, смешанные и другие хозяйственные организации), так и в собственном внутригосударственном хозяйстве (госсектор экономики). И чем сложнее экономическая структура, тем выше требования к государству как к политической надстройке и как к анти-

‘Тем не менее следует заметить, что и в странах с устоявшейся экономикой государственный сектор достаточно масштабен. К примеру, государственная собственность составляет 100%: в электроэнергетике Японии, Франции, Канады; в железнодорожном транспорте Франции, Италии, Швеции, Испании, Австрии; в почтовой связи США, Японии; в авиатранспорте Франции, Испании [1, с.159]. Это является укором некоторым российским агитаторам за поголовную приватизацию. Что касается форм, то в умелых (менеджерских) руках они все хороши, а перманентные реорганизации выгодны лишь неквалифицированным управляющим и хищникам.

кризисному менеджеру. Одним из наиболее эффективных инструментов государственного регулирования деятельности хозяйствующих субъектов является система банкротства.

<< | >>
Источник: Попов, Р.А.. Антикризисное управление. 2005

Еще по теме § 2. Кризисы государственного управления: