<<
>>

Глава 11 Плата за цивилизацию

В 2011 финансовом году федеральное правительство за счет заимствований покрыло около 39% своих расходов—примерно 1,4 трлн долларов из 3,6 трлн расхо­дов*. Ежегодные заимствования приводят к увеличению общей суммы государственного долга.

В 2007 году сум­ма государственного долга составляла около 36% ВВП**. Ожидается, что к 2015 году долг возрастет до 79% ВВП***. Некоторые экономисты пытаются призывать американ­цев не проявлять беспокойства по поводу увеличения государственного долга. Они считают, что нынешние сокращения налогов направлены на стимулирование спроса (позиция демократов) или на стимулирование предложения (позиция республиканцев), но не говорят американцам о долгосрочных издержках увеличения го­сударственного долга. Близорукие доводы демократов и республиканцев вызывают у меня серьезные сомнения. По мере роста долга растет и бремя выплаты про­центов по нему. Сегодня на эти цели расходуется около 1,5% ВВП. К 2015 году эти расходы могут составить око­ло 3,5% ВВП, а к 2020 году достичь 4% ВВП и более. Это обслуживание долга вытеснит все прочие жизненно важ-

Congressional Budget Office, «An Analysis of the President's Budget­ary Proposals for Fiscal Year 2012», table 1.5, http://cbo.gov/ftpdocs/ 121xx/docl2130/04-15-AnalysisPresidentsBudget. pdf.

* См.: Table 7.2 of the Office of Management and Budget Historical Tables.

** Congressional Budget Office, «An Analysis of the President's Budgetary Proposals for Fiscal Year 2012», table 1.5.

278

ГЛАВА 11. ПЛАТА ЗА ЦИВИЛИЗАЦИЮ

ные статьи расходов, например расходы на модерниза­цию инфраструктуры или на помощь бедным. Или такое обслуживание потребует повышения налогов, что вызо­вет ожесточенные споры. Поступления от более высо­ких налогов уйдут на обслуживание долга, а не на пре­доставление основных общественных благ. Возможно, что это обслуживание долга вызовет новый финансовый кризис, поскольку глобальные заимодавцы утратят дове­рие к способности и готовности правительства США вы­полнять долговые обязательства каким-либо иным обра­зом, кроме инфляционного (то есть эмиссии денег для расплаты по долгам).

Следовательно, лучше попытаться стабилизировать величину долга по отношению к ВВП, а затем начать процесс постепенного снижения отноше­ния долга к ВВП.

Таким образом, эта глава —об американском прави­тельстве, своевременно оплачивающем свои расходы за счет адекватных налоговых поступлений, а не заимство­ваний у будущего. Как писал знаменитый член Верхов­ного суда США Оливер Уэнделл Холмс, «...я люблю пла­тить налоги. На них я покупаю цивилизацию»*. Сего­дня этого чувства практически нет в Америке, где вот уже 30 лет продолжается мятеж против налогов. Без адекватного налогообложения Америка не может су­ществовать как цивилизованное государство. Амери­канский средний класс уверен, что его более высокие чистые, приносимые домой доходы позволят достичь счастья, но забыл, что налоги необходимы для финан­сирования общенациональных мероприятий и предот­вращения стремительного роста государственного дол­га. Еще важнее то, что американский средний класс не­однократно соглашался со снижением налогов на самых богатых американцев, допуская концентрацию доходов и богатства в руках крошечной доли населения. Кроме того, самые богатые инвестируют крайне малую долю своего богатства в сохранение своих привилегий, сво-

* Слова, приписываемые члену Верховного суда Оливеру Уэнделлу Холмсу-младшему. См.: Felix Frankfurter, Mr. Justice Homes and the Supreme Court. Cambridge: Harvard University Press, 1961, p. 71.

279

ЧАСТЬ II. ПУТЬ К ПРОЦВЕТАНИЮ

его господства в эфире и в обогащение конгрессменов и членов их семей. Лоббистам нет особой нужды обха­живать конгресс, который превратился в клуб миллио­неров: почти каждый второй член нынешнего соста­ва конгресса (всего их 261) владеет активами на сумму не менее 1 млн долларов*.

Суть проблемы в значительной степени заключается в том, что нужно разбогатеть настолько, чтобы признать мудрость судьи Холмса. Другая часть проблемы состоит в том, чтобы заставить государство должным образом и компетентно планировать на длительную перспекти­ву и реализовывать эти планы.

Эти два изменения, ра­зумеется, неразделимы. Если государство останется та­ким же некомпетентным и коррумпированным, каким оно является сегодня, бессмысленно наращивать его раз­меры. В этой главе я принимаю вызов и рассказываю, как оплачивать государство, должным образом выпол­няющее свои обязанности. В следующей главе расскажу

0 политической реформе, об освобождении государства из плена корпоратократии и возвращении государства на службу общественному благу.

ОСНОВНЫЕ КОЛИЧЕСТВЕННЫЕ ДАННЫЕ О НАЛОГАХ

Дефицит бюджета США беспрецедентен для мирно­го времени: в 2010 году он составлял 1,3 трлн долларов и был равен 9% национального дохода. В дальнейшем дефицит, вполне возможно, будет ежегодно превышать

1 трлн долларов. Проблема экономической реформы в Америке заключается в том, как оплачивать общест­венные блага—качественное образование, получение за­конченного образования в колледжах, передовые энерге­тические технологии, улучшение дорог, надежный уход за детьми и приличное здравоохранение. Качество жиз­ни ухудшается потому, что американцы отказываются

* Center for Responsive Politics, «Congressional Members' Personal Wealth Expands Despite Sour Economy», November 2010, http:// www.opensecrets.org/news/2010/ll/congressional-members-per-sonal-weal. html.

280

ГЛАВА 11. ПЛАТА ЗА ЦИВИЛИЗАЦИЮ

платить за общественные блага, необходимые цивили­зованному обществу.

Ответ «движения чаепития» таков: предоставить ре­шение проблемы необходимых инвестиций частным рынкам. Как мы уже видели в предшествующих главах, это не сработает. Так или иначе, но американцам необ­ходимо решить проблему бюджетного дефицита, одно­временно с этим решая проблемы, которые возникли в результате краха рынков и под влиянием могуществен­ных сил глобального капитализма.

В настоящее время фундаментальным фактором, не позволяющим обеспечить эффективное управление и устойчивое восстановление экономики, выступает не­хватка бюджетных ресурсов. При этом все гражданские программы США, кроме программ, жестко определяю­щих право на льготы, оплачиваются за счет заемных де­нег и заемного времени.

Неудивительно, что результа­том стал политический паралич. Как бы американцам ни хотелось делать больше и лучше, они просто не мо­гут себе этого позволить. С тех пор как Рональд Рейган повел страну по пути снижения налогов, дискреционные гражданские программы существенно сократились.

Сегодня для понимания затруднений, с которыми стал­кивается Америка, нет ничего важнее понимания основ­ной арифметики доходов бюджета и домохозяйств.

Это показано на рис. 11.1. При существующей налого­вой системе федеральное правительство в 2015 году смо­жет собрать в виде налогов около 18% ВВП. При прове­дении этих расчетов я исхожу из того, что сокращения налогов, проведенные при Буше и продленные в кон­це 2010 года на два года, будут продлены снова и после 2012 года*.

Все приводимые ниже расчеты основаны на докладе Бюджетного управления конгресса США (Congressional Budget Office report «The Budget and Economic Outlook: Fiscal Years 2011 to 2021», Janu­ary 2011). Я не привожу точные оценки Бюджетного управления конгресса, а адаптирую их в соответствии с определенными аль­тернативными посылками, которые, по моему мнению, создают более точную основу для оценок. Например, Бюджетное управ-

281

ЧАСТЬ II. ПУТЬ К ПРОЦВЕТАНИЮ

Федеральная казна получает поступления из трех ос­новных источников. В 2015 году примерно 8% ВВП будет получено за счет налогов на личные доходы, около 6,3% ВВП—налоги на заработную плату, взимаемые в фонды социального обеспечения и государственной медицин­ской помощи, и 2% ВВП принесет налог на доходы кор­пораций. Остальные поступления в размере около 1,5% ВВП обеспечат различные акцизы и другие налоги.

Для подготовки расходной базы 2015 года я делю бюд­жет на шесть основных категорий расходов. При дей­ствующем законодательстве расходы на социальное обеспечение поглотят около 5% ВВП. При сохранении нынешних тенденции расходы на здравоохранение (го­сударственные программы бесплатной медицинской по­мощи престарелым и неимущим и медицинское обслу­живание ветеранов) поглотят около 6% ВВП. Другие обязательные расходы вроде выплат пособий по безра­ботице, инвалидности и расходов по предоставлению налоговых скидок составят еще 2% ВВП. Военные рас­ходы поглотят 4% ВВП, а выплата процентов по госу­дарственному долгу —около 3% ВВП. Я исхожу из пред­положения о том, что дискреционные гражданские расходы будут примерно соответствовать средним рас-

ление исходит из предположения, что в 2015 г. дефицит бюдже­та составит 3% ВВП (tables 1-4), что введенные Бушем сокраще­ния налогов, которые будут действовать до 2012 г., после 2012 г. будут отменены. Я, напротив, исхожу из предположения, что эти сокращения сохранятся и после 2012 г. Это предположение уве­личивает прогнозируемый Бюджетным управлением исходный дефицит на 2% ВВП. Кроме того, расчеты Бюджетного управле­ния основаны на предположении, что темпы роста дискрецион­ных гражданских расходов будут соответствовать темпам инфля­ции, но не темпам роста ВВП, в результате чего эти расходы к 2015 г. снизятся до 3,5% ВВП. Я, напротив, начинаю расчеты с предположения о том, что дискреционные гражданские расхо­ды составят 4% ВВП. Кроме того, я предполагаю, что обслужива­ние государственного долга в 2015 г. поглотит 3% ВВП, тогда как Бюджетное управление конгресса считает, что на обслуживание государственного долга уйдет 2,5% ВВП. Общим итогом стал мой прогноз дефицита в размере 6%ВВП,анеЗ%ВВП, как считает Бюджетное управление.

282

ГЛАВА 11. ПЛАТА ЗА ЦИВИЛИЗАЦИЮ

ИСТОЧНИКИ: Office of Management and Budget His­torical Tables и оценки автора.

РИС. 11.1.

Поступления и расходы в бюджетном прогнозе на 2015 год (% ВВП)

ходам на эти нужды в 2005-2008 годах, до кризиса и па­кета стимулирующих мер, и составят около 4% ВВП. Таким образом, разумно предположить, что базовый уровень государственных расходов в 2015 году составит около 24% ВВП.

Важно отметить, что исходные поступления в бюджет в размере примерно 18% ВВП не покроют даже обяза­тельные расходы (составляющие 13% ВВП) плюс воен­ные расходы (4% ВВП) и проценты по государственно­му долгу (3% ВВП). Это означает, что на базовом уровне все гражданские дискреционные расходы, а затем и другие при­дется оплачивать заемными деньгами.

Можно лишь удивляться, как в конце 1990-х годов Клинтону удавалось иметь сбалансированный бюджет и даже добиваться небольшого превышения доходов над расходами. У этого достижения были четыре составляю­щие. Во-первых, военные расходы сократились до 3% ВВП (сегодня они составляют 5%). Это позволило сэко­номить 2% ВВП, что было удачным маневром, который

283

ЧАСТЬ II. ПУТЬ К ПРОЦВЕТАНИЮ

следует повторить. Во-вторых, доходы бюджета выросли примерно до 20% ВВП благодаря временному, вызванно­му бурным ростом доткомовского пузыря, разогреву эко­номики и чуть более высоким предельным налоговым ставкам по сравнению с действующими сегодня. К со­жалению, при существующей сейчас налоговой систе­ме можно рассчитывать только примерно на 18% ВВП. В-третьих, платежи по процентам, в 2000 году составляв­шие только 2% ВВП, к 2015 году приблизятся к 3% ВВП, если не больше. В-четвертых, расходы на обязательные программы, поглощавшие только 10% ВВП, к 2015 году, скорее всего, составят около 13%. В совокупности эти изменения означают увеличение дефицита на 6% ВВП, даже если предположить, что военные расходы снизят­ся до 3% ВВП.

Следует также вспомнить, что Клинтон и контролируе­мый республиканцами конгресс того периода соверша­ли подлог с ключевыми государственными расходами — на образование, инфраструктурные проекты, энергетику, помощь другим странам, помощь бедным, научные иссле­дования и опытно-конструкторские разработки и другие сферы. Клинтон и конгресс снизили расходы до уровней, которые не обеспечивали поддержание конкурентоспо­собности США и благосостояния американцев, их це­лью было удержать внутренние расходы на уровне 15 % ВВП. Учитывая старение населения США, рост расхо­дов на медицинское обслуживание и растущие потребно­сти инфраструктуры, образования, энергетики и других сфер, можно уверенно сказать, что к 2015 году внутрен­ние расходы намного превысят 15% ВВП.

РЕАЛЬНОЕ СОКРАЩЕНИЕ ДЕФИЦИТА

Предположим, что американцы хотят добиться безде­фицитного бюджета США или снизить дефицит поч­ти до нуля (более точная постановка задачи рассмотре­на ниже). Для этого необходимо изыскать возможности сокращения бюджета и увеличения налогов на величину, приблизительно равную 6% ВВП. Большинство амери­канцев говорят, что хотели бы сделать это за счет сокра-

284

ГЛАВА II. ПЛАТА ЗА ЦИВИЛИЗАЦИЮ

щения расходов, а не повышения налогов. Сокращение бюджета выглядит привлекательным вариантом, пока имеет место гигантская растрата бюджетных средств. Общественность уверена, что гражданский бюджет пе­регружен излишними расходами. Проблема в том, что статьи расходов, которые общественность считает нуж­ным сократить, по своему объему даже не приближают­ся к тому сокращению, которое необходимо для ликви­дации бюджетного дефицита. Мысль о том, что дефицит бюджета можно ликвидировать за счет лишь сокраще­ния бюджетных расходов,— фантазия, хотя и популяр­ная. Для достижения сбалансированности бюджета необ­ходимо существенно увеличить налоговые поступления. Рассмотрим две излюбленные политиками статьи со­кращения бюджетных расходов: программы целевого финансирования, пользующиеся популярностью в раз­личных округах по выборам в конгресс (вроде знаме­нитого «моста в никуда»), и расходы на помощь другим странам. На программы целевого финансирования вы­деляется порядка 16 млрд долларов в год*. Поскольку 1% ВВП —это 150 млрд долларов в год, такие программы составляют 0,1% ВВП. На помощь другим странам ухо­дит приблизительно 30 млрд долларов в год (или 0,2% ВВП)**. Полная ликвидация расходов по этим двум стать­ям (оправданная или нет) позволит сэкономить лишь 0,3% ВВП, а дефицит бюджета необходимо сократить на 5-6% ВВП. Итак, после упразднения указанных расхо­дов Америка получит менее 1/10 необходимой экономии даже при драконовском и неразумном полном уничтоже­нии помощи, которую США оказывают другим странам

* «В 2010/2011 финансовом году конгресс одобрил более 9000 про­грамм целевого финансирования, что стоило налогоплатель­щикам примерно 16 млрд долларов». См.: U.S. Government Exec­utive Office, «The National Commission on Fiscal Responsibility and Reform: The Moment of Truth», December 2010, p. 27, http:// www.fiscalcommission.gov/sites/fiscalcommission. gov/files/docu-ments/MomentofTruthl2_l_2010.pdf.

** См.: Table 3.2 Of the Office of Management and Budget Historical Tables.

285

ЧАСТЬ II. ПУТЬ К ПРОЦВЕТАНИЮ

(и которая, по мнению общественности, должна состав­лять большую долю бюджета, чем ныне)*.

Законодательно утвержденные расходы представля­ют еще одну потенциальную цель при сокращении «не­нужных» расходов. На первый взгляд расходы на эти программы намного больше и намного «вкуснее». Зна­чительная часть общественности уверена, что обязатель­ные программы — это огромная машина трансфертов, с помощью которой заслуживающий уважения средний класс облагают налогами для перераспределения в поль­зу «недостойных» бедных, особенно в пользу предста­вителей меньшинств, живущих на государственные по­собия. В 1980-х годах Рейган неоднократно пускался в импровизации по поводу «королев на пособиях», кото­рые якобы воровали средства из государственной казны, незаконно получая много пособий. Этот образ прижился в общественном сознании. Поэтому давайте посмотрим на законодательно утвержденные программы расходов внимательнее, чтобы увидеть, что можно обоснованно сократить.

Как показано на рис. 11.2, законодательно утвержден­ные программы расходов состоят из универсальных про­грамм (программы социального обеспечения и оказания

* Широко распространена уверенность в том, что на помощь другим странам уходит огромная доля бюджета, из чего нередко делают вывод: если США прекратят оказывать помощь тиранам, правя­щим в других странах, это позволит закрыть значительную часть дефицита. Путаница с помощью другим странам поражает. В ходе проведенного в ноябре 2010 г. опроса общественного мнения аме­риканцев просили указать, какой процент федерального бюд­жета уходит на помощь другим странам. Медианный ответ был 25%. Затем респондентов спросили, какую долю бюджета нужно, по их мнению, тратить на такую помощь. Медианный ответ был 10%. На самом деле правильный ответ таков: на помощь другим странам уходит 0,8% бюджета (и 0,2% ВВП). Общественность ошибается в 30 раз! Хотя общественность требует «сокращения» помощи другим странам, в действительности та же самая общест­венность, указывая размер помощи 10% бюджета, требует увели­чения помощи в 12 раз! (World Public Opinion, «American Public Opinion on Foreign Aid», November 30, 2010, http:^www.worldpub-licopinion.org/pipf/pdf/novlO/ForeignAid_NovlO_quaire. pdf).

286

ГЛАВА 11. ПЛАТА ЗА ЦИВИЛИЗАЦИЮ

ИСТОЧНИК: Office of Management and Budget Historical Tables*.

РИС. 11.2.

Расходы на законодательно утвержденные социальные программы в 2015 году (% ВВП)

медицинской помощи престарелым), программ социаль­ного страхования (страхование по безработице) и транс­фертов бедным, которые осуществляются в случае под­тверждения их бедственного положения. Пример таких трансфертов — продовольственные талоны. Расходы на универсальные программы составляют % общих рас-

* Статья «Медицина и связанные с ней расходы» состоит из следую­щих расходов: на бесплатную медицинскую помощь неимущим, на возмещаемый налоговый кредит на приобретение полисов медицинского страхования, на платежи по программе уточ­нения рисков и платежей по снижению расходов на ограни­ченные медицинские страховки. В категорию «Прочие рас­ходы» входят прочие расходы на здравоохранение, страхова­ние здоровья детей, помощь семьям и другие формы помощи, кредиты по налогу на заработанный доход, кредиты по налогу на детей, кредиты по налог)' на дотирование заработных плат, платежи штатам на улучшение ухода за детьми, на помощь в оплате жилья и другие расходы (Office of Management and Budget Historical, table 8.5.)

287

ЧАСТЬ II. ПУТЬ К ПРОЦВЕТАНИЮ

ходов на обязательные программы, что равно примерно 10% ВВП. Расходы на эти программы не вызывают осо­бых политических разногласий. Общественность энер­гично поддерживает социальное обеспечение, оказание бесплатной медицинской помощи престарелым, выпла­ту пенсий по старости федеральным служащим и посо­бий по инвалидности, а также пенсий ветеранам. Лю­бые сокращения этих программ неизбежно будут очень медленными и растянутся на десятилетия. Сокращение расходов на эти программы в краткосрочной перспек­тиве принесет незначительную экономию (если вообще принесет). Учитывая старение населения, можно ожи­дать, что к 2020 году эти расходы возрастут на 1% ВВП. Даже значительное большинство активистов «движения чаепития» энергично поддерживает программу оказания бесплатной медицинской помощи престарелым и соци­альное обеспечение.

Основная статья расходов по социальному страхова­нию—выплата пособий по безработице. В 2010 году, ко­гда уровень безработицы резко возрос, эта программа поглотила около 1,3% ВВП, однако существует тенден­ция к снижению этих расходов примерно до предкризис­ного уровня 0,5% к 2015 году (предполагается, что умень­шится число людей, имеющих право на получение таких пособий). Это сокращение расходов учтено при расчете базового дефицита бюджета, который в 2015 году соста­вит 6% ВВП.

Наиболее спорной в политическом отношении оста­ется категория расходов на оказание выплату пособий по бедности, выдаваемых по результатам проверки ну­ждаемости. В этой сфере, как полагает общественность, существуют огромные возможности для сокращения чрезмерных расходов. Общественность убеждена, что такие расходы связаны главным образом с выплатой по­собий бедным, которые не заслуживают помощи. Но это убеждение ошибочно. Программа медицинской помощи неимущим, Medicaid, составляет большую часть расходов на оказание помощи по результатам проверки нуждаемо­сти. На эту помощь уходит 60% общих расходов по дан­ной статье, что составляет примерно 2% ВВП. Пре-

288

ГЛАВА 11. ПЛАТА ЗА ЦИВИЛИЗАЦИЮ

кращение медицинской помощи бедным не пользуется широкой общественной поддержкой. Следующей по ве­личине расходов программой является предоставление продовольственных талонов, на что уходит примерно 0,6% ВВП. Но и в этом случае общественность не выра­жает громкого недовольства и не требует лишить бедных еды. Третий пункт в этой категории расходов — налого­вый кредит на заработанный доход для бедных рабочих семей. Этот кредит, который в обществе считают важ­ным стимулом, побуждающим бедных к труду, составля­ет около 0,3% ВВП.

Наконец, рассмотрим программу социального обес­печения, которая на протяжении десятилетий вызыва­ет наиболее жаркие споры: программу помощи бедным семьям, имеющим на иждивении детей. Социальное обеспечение, в прошлом известное под названием «По­мощь семьям, имеющим на иждивении детей», теперь известна под названием Временной помощи нуждаю­щимся семьям. Расходы на эту программу составляют всего 3,5 % расходов на помощь по результатам проверки нуждаемо­сти и лишь o,i % ВВП*. В 1980-х и 1990-х годах, при Рейга­не, Буше-старшем и Клинтоне, Америка уже сокращала «социальное обеспечение». Расходы на поддержку семей­ных доходов сократились с 0,6% в 1980 году до 0,2% ВВП в 2010 году**. Общественность продолжает считать рас­ходы на социальное обеспечение огромными, но в дей-

* Бюджетные предложения на 2011 финансовый год по программам временной помощи нуждающимся семьям предусматривали ас­сигнования на эти нужды примерно 17,4 млрд долларов. Общие расходы на программы помощи в случае доказанной нужды в 2011 финансовом году составили примерно 498 млрд долларов (Office of Management & Budget. Table 8.2), а ВВП США, по прогнозам, должен был составить 15,1 трлн долларов. (U.S.Department of Health and Human Services, «Temporary Assistance for Needy Fam­ilies: FY 2012 Budget», p. 305, http:^www.ac£hhs.gov/[rograms/ olab/budget/2012/cj/TANF. pdf).

** Данные по категории расходов «Помощь семьям и другие формы вспомоществования» см. в: Office of Management and Budget His­torical Budget. Table 8.5. Соотнесение этих расходов с ВВП см. в: Historical. Table 1.2.

289

ЧАСТЬ II. ПУТЬ К ПРОЦВЕТАНИЮ

ствительности они оказывают незначительное влияние на бюджет и дефицит бюджета. С тех пор как Америка проявляла щедрость в отношении семей бедных амери­канцев с детьми, воды утекло уже очень много!

Вывод из всего сказанного: американцы могут полно­стью ликвидировать помощь другим странам, програм­мы целевого финансирования и выплаты по програм­ме временной помощи нуждающимся семьям, но в итоге такое сокращение расходов позволит сэкономить все­го-навсего 0,5% ВВП—и это при том, что структурный дефицит бюджета составляет 5-6% ВВП. Вызываю­щие бурные споры об этих статьях бюджетных расхо­дов просто отвлекают внимание от реальных проблем достижения сбалансированности бюджета. Прежде чем стремиться к сокращению социального обеспечения, ме­дицинской помощи престарелым и неимущим, льгот ве­теранам и продовольственных талонов до голого мини­мума, стоит поискать другие возможности сокращения дефицита.

А как обстоят дела с растратами, мошенничеством и злоупотреблениями в гражданских дискреционных программах? Снова повторю: этих безобразий мень­ше, чем кажется. Гражданские дискреционные расходы на деятельность государства — помимо выплаты пенсий по старости, финансирования здравоохранения, соци­ального страхования, дотирования доходов и военных расходов —в совокупности составляют около 4% ВВП. Эти скромные расходы охватывают многие сферы, в том числе науку, космические исследования (НАСА), меди­цинские науки, сельское хозяйство, торговлю, транс­порт (включая автострады), охрану окружающей среды (включая охрану водных ресурсов), энергетику, регио­нальное развитие, образование и профессиональную подготовку, жилищное строительство, систему юстиции (включая суды и тюрьмы), государственное управление, дипломатию и помощь развитию других стран. Расхо­ды на каждую из этих сфер составляют менее 1% ВВП. Сфер, в которых имело бы место явное и крупное рас­ходование средств, нет. Конечно, можно сэкономить несколько миллиардов долларов за счет прекращения

290

ГЛАВА 11. ПЛАТА ЗА ЦИВИЛИЗАЦИЮ

расточительных и бесполезных субсидий сельскому хо­зяйству, но эта экономия вряд ли скажется на общем де­фиците бюджета. Общие расходы на государственное управление (то есть на постоянно высмеиваемую «фе­деральную бюрократию») в 2010 финансовом году соста­вили всего-то 20 млрд долларов, или 0,13% ВВП*. Когда речь заходит об экономии огромных бюджетных средств с помощью сокращения излишних расходов, то в гра­жданских статьях бюджета таких крупных ненужных рас­ходов попросту нет.

Существует другой способ доказать ложность мысли об огромных ненужных затратах по гражданским стать­ям бюджетных расходов. Обама учредил Национальную комиссию по финансовой ответственности и рефор­ме, поручив этому органу найти путь к сбалансирован­ному бюджету. Комиссии поручили найти конкретные сферы, где возможно сокращение государственных рас­ходов, но она так и не смогла найти крупные ненужные расходы, которые можно было бы урезать. Ниже при­веден перечень предложений комиссии и оценки эко­номии в 2015 году, когда ВВП, как ожидается, достигнет 18,6 трлн долларов**:

• сокращение бюджетов конгресса и Белого дома (800 млн долларов);

• введение трехлетнего моратория на увеличение чис­ленности федеральных служащих (20 млрд долла­ров);

• сокращение численности федеральных служащих (13 млрд долларов);

• сокращение расходов федеральных органов власти на командировки, печать документов и автомобили (1,1 млрд долларов);

• продажа излишней недвижимости, принадлежащей федеральному правительству (100 млн долларов);

* См.: Office of Management and Budget Historical. Table 8.7. ** U.S.Government Executive Office, «The National Commission on Fiscal Responsibility and Reform: The Moment of Truth».

291

ЧАСТЬ II. ПУТЬ К ПРОЦВЕТАНИЮ

• ликвидация всех ассигнований на особые програм­мы (16 млрд долларов);

• ограничение роста расходов на медицинскую по­мощь неимущим (3 млрд долларов);

• отмена финансирования программы долговремен­ного доступного ухода по закону 2010 года (11 млрд долларов);

• сокращение количества случаев мошенничества в программе бесплатной медицинской помощи не­имущим (1 млрд долларов);

• реформа распределения затрат по программе меди­цинской помощи неимущим (10 млрд долларов);

• ограничение дополнительного страхования по про­грамме медицинской помощи престарелым Medicare (4 млрд долларов);

• распространение скидок фармацевтических компа­ний, участвующих в программе Medicaid, на тех, кто уже получал скидки по программе Medicare (7 млрд долларов);

• сокращение выплат безнадежных долгов по про­грамме Medicaid (3 млрд долларов);

• повышение экономии на оказании медицинских услуг на дому (2 млрд долларов);

• экономия на программе Medicaid (6,3 млрд долла­ров);

• реформа, направленная на борьбу с недобросовест­ностью медицинских работников (2 млрд долларов);

• реформа медицинского страхования федеральных служащих (2 млрд долларов);

• сокращение расходов на сельское хозяйство (1 млрд долларов);

• упразднение школьных субсидий в программах кре­дитования учащихся (5 млрд долларов);

• другие конкретные статьи экономии (1 млрд дол­ларов).

Разумеется, это длинный перечень, но суммы эконо­мии, выраженные в процентах ВВП, в нем не впечат­ляют. В общей сложности он дает экономию на сум­му лишь 115 млрд долларов —или приблизительно 0,6%

292

ГЛАВА 11. ПЛАТА ЗА ЦИВИЛИЗАЦИЮ

ВВП в 2015 году. Причем это оптимистическая оценка. Многие из намеченных статей экономии на самом деле вряд ли материализуются. Другие статьи экономии (со­кращение поддержки долговременной медицинской по­мощи), возможно, недостаточно хорошо продуманы. Ко­миссия призвала также к другим крупным сбережениям, осуществляемым посредством ограничения корректиро­вок стоимости жизни и других ухищрений, а не посред­ством сокращения конкретных расходов.

Все это, в общем-то, полная размазня. Предположе­ние о том, что в гражданских статьях бюджета есть круп­ные излишние траты, —просто миф. Повторю главное: прекращение всех программ целевого финансирования и помощи другим государствам, дополненное всеми со­кращениями конкретных гражданских программ, кото­рые предложила комиссия по борьбе с дефицитом, даже если это вполне достойные предложения, позволит со­кратить расходы менее чем на 1% ВВП.

Подлинная реформа здравоохранения, которая не просто расширит охват американцев медицинским об­служиванием, но и сократит раздутые расходы американ­ского здравоохранения, может, пожалуй, уменьшить чи­стые бюджетные расходы менее чем на 1% ВВП (за счет сокращения расходов и повышения налогов, предусмо­тренных реформами, которые растянутся на несколько лет). Такая экономия бюджетных средств будет достиг­нута за счет снижения прямых расходов на государствен­ное здравоохранение (например, на Medicare), сокра­щения вычетов по частным медицинским страховкам, особенно по дорогим медицинским страховкам, приоб­ретаемым людьми с высокими доходами.

Но все эти попытки сократить расходы не затра­гивают более крупную часть бюджета: военные расхо­ды. В этой сфере перспективы экономии бюджетных средств выглядят более многообещающими. Оккупация Ирака и Афганистана привела к увеличению военного бюджета еще на 1% ВВП. Еще 1,5% ВВП можно сэконо­мить на прекращении закупок ненужного ядерного ору­жия и обычных видов вооружения, а также за счет лик­видации военных баз за пределами США. К 2015 году

293

ЧАСТЬ II. ПУТЬ К ПРОЦВЕТАНИЮ

военный бюджет можно урезать примерно до 2,5% ВВП, что будет на 1,5% ВВП меньше, чем в базовом расчете, который я привел выше.

В целом сокращение военных расходов до 2,5% ВВП позволило бы уменьшить базовый дефицит до 4,5% в 2015 году. Еще 0,5% ВВП можно было бы сэкономить в выявленных комиссией по борьбе с дефицитом обла­стях; 1% ВВП можно было бы сэкономить за счет под­линной реформы здравоохранения. В общем, Амери­ка может сократить расходы своего бюджета примерно на 3% ВВП по сравнению с базовым дефицитом в этих расходных статьях и к 2015 году выйти на уровень дефи­цита примерно 3% ВВП.

Но и это еще не все. Мы не учли необходимости увели­чения определенных расходов, хотя некоторые расходы мы урезали. В соответствии с рассмотренной в преды­дущей главе проблемой необходимо увеличить расходы на предоставление определенных общественных благ. Привожу перечень этих благ вместе с моими весьма при­близительными оценками их необходимого увеличения (в процентах ВВП):

• профессиональная подготовка, подбор специали­стов и другие меры активной политики на рынке труда (0,5% ВВП);

• начальное и среднее образование (3% ВВП);

• высшее образование (0,4% ВВП);

• уход за детьми и их дошкольное развитие (0,5% ВВП);

• модернизация инфраструктуры (1% ВВП);

• научные исследования и конструкторские разра­ботки (0,3% ВВП);

• дипломатия и помощь другим странам (0,5% ВВП).

Эти цифры означают, что нынешние расходы необхо­димо увеличить примерно на 3,5% ВВП, чтобы успешно решать проблемы занятости, школьного обучения, раз­вития детей в раннем возрасте, инфраструктуры и вне­шней политики. Проявим осторожность и округлим эти расходы в меньшую сторону, примерно до 3% ВВП,

294

ГЛАВА 11. ПЛАТА ЗА ЦИВИЛИЗАЦИЮ

но примем во внимание, что такое наращивание расхо­дов необходимо для решения структурных проблем, с ко­торыми сталкивается Америка в образовании, инфра­структуре, науке и других сферах.

Вывод таков: мы начинаем с базового структурного дефицита бюджета в размере 6% ВВП. Можно выявить оправданные статьи экономии расходов в размере, воз­можно, 3% ВВП—главным образом за счет сокраще­ния военных расходов и расходов на здравоохранение. Но те же самые 3% ВВП необходимо выделить на уве­личение расходов, связанных с предоставлением об­щественных благ. Хронический финансовый дефицит в 2015 году, в середине второго десятилетия XXI века, будет составлять примерно 6% ВВП —и это с учетом при­емлемых сокращений существующих программ и реальной не­обходимости расширения других программ.

При таком сценарии общие расходы федерального правительства в 2015 году должны достичь приблизи­тельно 24% ВВП, что следует сравнить с поступлениями в федеральную казну на уровне примерно 18% ВВП. Не­сомненно, это очень приблизительные цифры, нуждаю­щиеся в уточнении. И все же они подводят нас к край­не важному выводу: для преодоления дефицита бюджета, особенно с учетом необходимости увеличения государ­ственных расходов в некоторых критически важных об­ластях, поступления в казну США нужно значительно увеличить.

Говоря о том, насколько следует увеличить расходы, я проявляю относительную осторожность. Мои прогно­зы не оставляют места существенным трансфертам дохо­дов для снижения бедности, предложения новой помо­щи в решении жилищной проблемы или для покрытия роста расходов на обслуживание государственного долга. Я исхожу из предположения, что военные расходы мож­но сократить вдвое по сравнению с их нынешним уров­нем—с 5 до 2,5% ВВП. Такой подход наверняка вызовет сопротивление Пентагона и многих влиятельных кругов. Если мои исходные посылки чрезмерно оптимистичны, то дефицит бюджета в 2015 году, скорее всего, будет на­много больше, чем я рассчитал, что сделает необходи-

295

ЧАСТЬ II. ПУТЬ К ПРОЦВЕТАНИЮ

ИСТОЧНИК: OECD.

РИС. 11.3. Профицит/дефицит бюджетов в странах ОЭСР,

2010 год

мым принятие еще более жестких мер, направленных на увеличение поступлений или на ограничение расходов. Также нужно сделать заключительное замечание о ра­боте учрежденной Обамой комиссии по борьбе с дефи­цитом. Эта комиссия полагала, что общий объем рас­ходов и доходов государства может составить 21% ВВП. Это объясняется тем, что она абсолютно пренебрегла необходимостью существующих, далеко не новых гра­жданских расходов в ключевых областях — развитие и модернизация инфраструктуры, образование, профес­сиональная подготовка, научные исследования и опыт­но-конструкторские разработки. Если предположить, что в новых государственных расходах нет нужды, сба­лансировать бюджет сравнительно легко. Но такой под­ход не позволит оплатить цивилизацию.

УРОКИ РАБОТЫ С БЮДЖЕТАМИ ЗА РУБЕЖОМ

Все сказанное вызывает важный вопрос: а как Канада, Дания, Норвегия, Швеция и другие страны умудряются давать образование своей молодежи, вести борьбу с бед-

296

ГЛАВА 11. ПЛАТА ЗА ЦИВИЛИЗАЦИЮ

ИСТОЧНИК: OECD Statistics Database.

РИС. 11.4. Налоговые поступления в странах ОЭСР

(% ВВП), 2009 год

ностью, модернизировать свою инфраструктуру, иметь более высокую продолжительность жизни и более сбалан­сированный бюджет? В конце концов, в 2010 году у США был второй (по доле ВВП) дефицит бюджета. По этому показателю США уступали только Ирландии (рис. 11.3). В странах Северной Европы государство играет намно­го более весомую роль, и в социал-демократических Да­нии, Финляндии и Швеции дефицит не превышает 3% ВВП. В Норвегии наблюдается профицит бюджета в раз­мере 10% ВВП, и этот результат достигнут главным обра­зом благодаря сбережению значительной части доходов от продажи нефти и газа для будущих поколений.

Ответ на поставленный мной вопрос, конечно, со­стоит в том, что граждан других стран облагают более тяжелыми налогами, чтобы предоставлять больше об­щественных благ. В Скандинавских странах всеобщий доступ к здравоохранению, высшему образованию, ухо­ду за детьми и к помощи, которую государство оказыва­ет семьям с маленькими детьми. Сравнение налоговых сборов приведено на рис. 11.4. По доле в ВВП налого­вые поступления США стоят на предпоследнем месте

297

г

ЧАСТЬ II. ПУТЬ К ПРОЦВЕТАНИЮ

ИСТОЧНИК: OECD Statistics Database.

РИС. П. 5.

Отношение налогов к ВВП в 1965-2009 годах в странах ОЭСР

ГЛАВА 11. ПЛАТА ЗА ЦИВИЛИЗАЦИЮ

ИСТОЧНИК: OECD Statistics Database.

РИС. 11.6.

Валовые государственные расходы (% ВВП), 2010 год

среди указанных на этом рисунке стран, собирая нало­гов чуть больше, чем Австралия. Можно заметить, что странами, оказавшимися в 2010 году в глубочайшем бюд­жетном кризисе (речь идет о Греции, Ирландии, Пор­тугалии, Испании, Великобритании и США), были не страны с минимальными или максимальными госу­дарственными расходами, а страны с минимальными на­логовыми поступлениями. У всех этих стран огромные дефициты бюджетов. Они стремятся предоставлять госу­дарственные услуги и осуществлять трансферты доходов, но не хотят платить за это государственными доходами. Чтобы понять бюджетные трудности Америки, полезно изучить изменение налоговых поступлений как доли ВВП в других странах с высокими доходами с начала 1960-х го­дов. Полвека назад и в США, и в европейских странах был примерно одинаковый уровень совокупного нало­гообложения (то есть уровень обложения национальны­ми, провинциальными/земельными/региональными/ местными налогами), равный приблизительно 30% ВВП.

В США этот уровень остается почти неизменным на про­тяжении 50 лет. В Европе же налоги как доля ВВП в сред­нем выросли примерно на 10% ВВП. Эти изменения от­ражены на рис. 11.5, на котором наглядно показан рост налоговых поступлений относительно ВВП в 2009 году по сравнению с 1960 годом. В США с 1965 года не изме­нилось соотношение налогов и ВВП. В Европе это соот­ношение возросло во всех странах. Это увеличение нало­говых поступлений в Европе использовали для оплаты более широкого спектра государственных услуг—образо­вания, семейных пособий, всеобщего медицинского об­служивания и модернизации инфраструктуры. Увеличе­ние государственных доходов было также использовано для сохранения контроля над дефицитом бюджета. Стра­ны вроде Греции, которые не смогли повысить налоги в достаточной степени, теперь, как и США, расплачива­ются за это глубоким финансовым кризисом.

Расхождение США и Европы отражает различие как на­логовых механизмов, так и целей налогообложения. Хотя

298

299

ЧАСТЬ II. ПУТЬ К ПРОЦВЕТАНИЮ

в Европе в целом ставки налогообложения любых видов дохода выше, чем в США, самое глубокое различие между США и Европой заключается в том, что в основу бюдже­тов всех европейских стран положен налог на добавлен­ную стоимость (НДС). В Европе налог на добавленную стоимость позволяет собрать в казну около 10% ВВП. На­против, в США акцизные налоги, похожие на НДС, при­носят в казну менее 1% ВВП. Таково основное различие финансовых механизмов США и европейских стран.

Главное различие в фискальных целях заключается в расхождении видения, которого придерживаются пра­вительства США и европейских стран. В США последние 30 лет в политике господствует антигосударственный век­тор, что не позволило повысить долю налогов в ВВП. По­этому США стали сокращать государственные инвести­ции в образование, науку, энергетику и инфраструктуру, когда эти инвестиции были особенно остро необходимы.

Выступающие против налогов американские идеологи утверждают, что из-за более высоких налогов европей­ские страны платят тяжелую цену. Однако, учитывая, что страны Северной Европы по большинству показа­телей материального благополучия (успехам в образова­нии, субъективному восприятию благополучия, большей ожидаемой продолжительности жизни и т.д.) опережа­ют США, с этим утверждением трудно согласиться. Дей­ствительно, ВВП на душу населения в США по-прежнему выше, чем в большинстве европейских стран (впрочем, не выше, чем, например, в Норвегии), но это обстоятель­ство на самом деле не многое доказывает в отношении налогов или даже социального благополучия. Возможно, ВВП на душу населения в США выше, но средний уро­вень жизни медианного гражданина в США не выше, чем в Европе. Значительная часть более высокого ВВП в Америке отражает более высокие расходы на здраво­охранение, большую продолжительность рабочего дня, более длительные поездки на работу и с работы, боль­шие военные расходы и большую концентрацию доходов на вершине лестницы доходов.

Еще важнее то, что более высокий ВВП на душу населе­ния предшествует различиям в налоговых системах. Бо-

300

ГЛАВА 11. ПЛАТА ЗА ЦИВИЛИЗАЦИЮ

лее высокий ВВП на душу населения возник в Америке в конце XIX века. Например, в 1913 году Америка была на 52% богаче Западной Европы, и в 1998 году Америка по-прежнему была на 52% богаче Европы*. Как я отмечал в главе 2, давнее превосходство Америки по ВВП на душу населения объясняется скорее особенностями геогра­фии, нежели особенностями американской экономиче­ской системы. На одного американца приходится гораздо больше земли и природных ресурсов, чем на одного евро­пейца. Этим объясняется превосходство Америки в дол­госрочной перспективе (подобно тому как высокие дохо­ды Норвегии от добычи нефти и газа объясняют, почему в этой стране ВВП надушу населения выше, чем в США). Американцы живут в более просторных домах, на более крупных фермах, ездят на более крупных автомобилях, не говоря уже о том, что на американца приходится боль­ше природных ресурсов в виде нефти, газа и угля. Все это—долговременный, проявившийся в конце XIX века источник более высокого дохода на одного американца. Суть дела такова: несмотря на огромные природные преимущества Америки, эта страна фактически пришла к тому, что среднее качество жизни американцев во мно­гих отношениях ниже среднего качества жизни в странах Северной Европы. Да, ВВП на душу населения в Амери­ке выше, но это не приносит выгод значительной части общества. Чтобы обеспечить более широкое распростра­нение выгод в обществе, США потребуется пойти на уве­личение государственных расходов на образование, ин­фраструктуру и другие обозначенные мной приоритеты.

ВАРИАНТЫ БЮДЖЕТА ФЕДЕРАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ

Чтобы сбалансировать бюджет и «заплатить за цивили­зацию», американцам, разумеется, необходимо платить более высокие налоги. Но возникает другая мысль: а по­чему не принимать решения о налогах и расходовании

* См.: Angus Maddison, The World Economy: A Millennial Perspective/Historic Statistics. Paris: Development Centre of the Organization for Econom­ic Co-operation and Development, 2006, p. 264.

301

ЧАСТЬ II. ПУТЬ К ПРОЦВЕТАНИЮ

на уровне штатов и местном уровне? Районы, желающие обеспечивать больший объем общественных благ своим жителям, могут принять решения о повышении налогов и увеличении расходов, а районы, не желающие увели­чивать производство общественных благ, могут органи­зовать жизнь в своих штатах и городах так, как считают нужным. До некоторой степени так, разумеется, и проис­ходит. На долю федерального правительства приходит­ся около 65% общего объема налоговых поступлений, а 35% таких поступлений приходится на долю штатов и местных органов власти*. Существуют огромные раз­личия в уровне налогообложения граждан в разных шта­тах. В штате Нью-Йорк, где живу я, потолок подоходно­го налога—9%, а в городе Нью-Йорке этот налог на 2,9% выше. В штате налог с продаж —4%, а в Нью-Йорке — 4,375%. Напротив, в штате НьюТэмпшир нет ни подо­ходного налога, ни налога с продаж**.

Для описания ситуации в США, Канаде, Китае, Индии и некоторых других странах, в которых правительства на национальном уровне, уровне штатов/провинций и местные власти взимают свои налоги и самостоя­тельно предоставляют общественные блага, экономи­сты используют концепцию «фискального федерализ­ма». Такая система может предусматривать сбор налогов на одном уровне власти и последующий трансферт части собранных средств другим уровням власти, как происхо­дит в тех случаях, когда федеральное правительство со­бирает налоги, а затем возвращает их штатам в форме грантов на осуществление различных программ. Тут воз­никает вопрос о соответствующем уровне сбора налогов и предоставления общественных благ и услуг. Почему, на­пример, просто не оставить решение вопросов налого­обложения на местном уровне и тем самым предоставить

* Рассчитано на основе данных об общем объеме поступлений в феде­ральный бюджет (Office of Management and Budget Historical. Table 1.2) и общем объеме налоговых поступлений в странах ОЭСР (OECD statistical database).

** В Нью-Гэмпшире взимают только налоги на дивиденды и процент­ный доход.

302

ГЛАВА 11. ПЛАТА ЗА ЦИВИЛИЗАЦИЮ

максимальную свободу выбора? По трем причинам ответ на этот вопрос будет отрицательным.

Во-первых, некоторые общественные блага лучше все­го предоставляют высшие уровни власти. Очевидно, что национальную оборону должно обеспечивать федераль­ное правительство, а не 50 штатов. Предоставление дру­гих общественных благ (планирование и выполнение планов строительства национальной системы автострад или национальной энергетической сети) определенно является обязанностью властей всех уровней. В таких случаях ситуация даже сложнее, поскольку производ­ство товаров и услуг связывает частный сектор с властя­ми многих уровней.

Во-вторых, существует проблема коллективных дей­ствий, которая делает более удобным сбор налогов более высокими уровнями власти, то есть органами федераль­ной власти, а не органами власти штатов и органами местного самоуправления. Стремясь привлечь к себе предприятия и богатых граждан, 50 штатов конкурируют друг с другом. Сделав ставку налогов чуть ниже, чем в дру­гих штатах, каждый штат может привлечь и бизнес, и бо­гатых граждан. Результатом становится «гонка уступок», в глобальной экономике называемая налоговой конку­ренцией между странами. Каждый из 50 штатов уреза­ет налоговые ставки, чтобы завлечь к себе предприятия, побудить их переместиться на свою территорию —и эта порочная игра ведется до тех пор, пока все штаты не на­чинают страдать от нехватки денег. Этой «гонки уступок» можно избежать с помощью единой национальной си­стемы сбора налогов, часть которых затем возвращают штатам, чтобы они могли осуществлять программы, со­ответствующие потребностям каждого штата.

В-третьих, дифференцированное предоставление об­щественных благ в разных юрисдикциях вызывает мо­бильность семей, которые выбирают места, где они будут жить, в зависимости от изменения налогов и рас­ходов в разных штатах и местных сообществах. Отчасти такая сегрегация соответствует пожеланиям. Экономи­сты давно изучают концептуальную модель, в которой сегрегация позволяет каждой семье выбирать место, где

303

ЧАСТЬ II. ПУТЬ К ПРОЦВЕТАНИЮ

ей хотелось бы жить. А каждой семье хочется проживать там, где существует правильное сочетание парков, хоро­ших школ, концертных залов и других удобств, где такое сочетание сбалансировано высокими или низкими на­логовыми сборами, необходимыми для предоставления соответствующего уровня общественных благ. Результа­том становится так называемое равновесие Тибу, полу­чившее название по имени экономиста Чарльза Тибу, ко­торый впервые предложил эту формулу*.

В некоторых случаях такая пространственная сегре­гация может быть успешной, но по очевидным причи­нам она может вести к серьезным неприятностям. Если в одной юрисдикции принимают решение больше по­могать бедным, дело заканчивается тем, что в эту юрис­дикцию устремляются бедные жители, а компании и бо­гатые жители побегут из такой юрисдикции, в которой будут более высокие налоги. И снова, когда речь захо­дит о помощи бедным, каковая является функцией го­сударства, возникает «гонка уступок». Пространствен­ная сегрегация имеет свойство приводить к сегрегации по доходам, поскольку богатые семьи в поисках хороших школ и других коммунальных услуг перебираются в бо­лее зажиточные юрисдикции. Цены на землю и налоги на имущество растут, в результате чего бедным семьям приходится покидать более богатые районы. В обществе возникает раскол между богатыми и бедными районами, что приводит к сокращению перетекания средств и со­кращению контактов между разными частями общества. Это может привести к тому, что бедные так и останут­ся в ловушке бедности, а результатом станет существен­ное снижение благополучия, причем не только бедных, но и богатых. Для богатых дело оборачивается адапта­цией к косвенным последствиям бедности (снижению производительности труда, росту преступности, расши­рению трансфертных программ, возрастанию политиче­ской нестабильности и т.д.). Суть в том, что когда проис-

* CharlesM.Tiebout, «A Pure Theory of Local Expenditure», Journal of Political Economy 64, No. 5 (October 1956), p. 416-424.

304

ГЛАВА II. ПЛАТА ЗА ЦИВИЛИЗАЦИЮ

ходит перетекание человеческого капитала, сегрегация населения по местным юрисдикциям может оказаться невыгодной обществу в целом—и бедным, и богатым. Ре­шение проблемы заключается в адекватном предостав­лении общественных благ всему обществу со стороны федерального правительства, которое выступает в каче­стве опоры местного финансирования и оказания обще­ственных услуг на местном уровне.

Вывод из этих рассуждений таков: органы местной вла­сти зачастую куда более эффективно обеспечивают такие общественные блага, как школьное образование, здра­воохранение и местная инфраструктура (дороги и во­доснабжение, канализация и другие системы), потому что эти программы оптимальным образом адаптирова­ны к местным потребностям. В то же время федеральное правительство должно дополнять местное финансиро­вание, собирая федеральные налоги и передавая их пра­вительствам штатов и органам местного самоуправле­ния для осуществления местных проектов. Знаменитый принцип субсидиарности должен определять, какой уро­вень власти наиболее целесообразно привлекать к реа­лизации проектов. Принцип субсидиарности гласит, что обеспечением общественных благ должны заниматься власти как можно более низкого уровня, обладающие компетентностью, которая необходима для обеспечения таких благ: местные власти должны отвечать за школы, власти штатов —за крупные дороги, а федеральное пра­вительство — за федеральные трассы и национальную оборону. Американцы вполне обоснованно горячо под­держивают принцип субсидиарности. Добрые 70% аме­риканцев разделяют мнение о том, что «федеральное правительство должно заниматься только теми вопроса­ми, которые нельзя решить на местном уровне»*.

Подведем итог. В настоящее время в США собирают около 18% ВВП в виде налогов на федеральном уровне и еще 12% ВВП —на уровне штатов и местном уровне. Око-

* Pew Research Center for the People & the Press, «Trends in Political Val­ues and Core Attitudes: 1987-2009», May 21, 2009, p. 131.

305

ЧАСТЬ II. ПУТЬ К ПРОЦВЕТАНИЮ

ло 4% ВВП, собранных в виде налогов, Вашингтон сейчас возвращает штатам на осуществление программ в области здравоохранения и образования, а также инфраструктур­ных проектов на уровне штатов и местном уровне*. Что­бы избавиться от дефицита бюджета и осуществить но­вые необходимые программы расходов, США должны увеличить общие налоговые поступления на несколько дополнительных процентов ВВП. Таким образом, я пред­лагаю, чтобы новые программы расходов —в образова­нии, развитии детей в раннем возрасте, инфраструктуре и т. д. — в максимально возможной степени осуществля­лись на уровне штатов и местном уровне с использова­нием более высоких налогов, собираемых федеральным правительством, а затем возвращаемых отдельным шта­там на разработку и осуществление различных программ.

БОГАТЫМ ПОРА ПЛАТИТЬ, ЗА ЧТО ОНИ ДОЛЖНЫ ПЛАТИТЬ

Когда хронический дефицит бюджета составляет около 6%, налоговые поступления надо повышать. И сейчас самое время, чтобы сверхбогатые налогоплательщики внесли свой весомый вклад в решение этой проблемы. В настоящее время 1 % самых богатых американских до-мохозяйств выплачивает в виде налогов около 21% сво­их доходов, что составляет примерно 15% ВВП. В виде федеральных налогов эти домохозяйства выплачивают 31% своих доходов, так что их доходы после уплаты феде­ральных налогов составляют приблизительно 10% ВВП. В 1970 году 1 % самых богатых домохозяйств получал око­ло 9% совокупных доходов домохозяйств (или 6% ВВП) и уплачивал в виде федеральных налогов примерно 47% своих доходов, так что их доходы после уплаты федераль­ных налогов составляли около 3,3% ВВП. Итак, доходы 1% населения после 1970 года выросли более чем на 6% ВВП**. Большинство населения переживало трудности,

: См.: Office of Management and Budget Historical Table 12.1. :* Данные для расчетов взяты из работы: Thomas Picketty and Emma­nuel Saez, «How Progressive Is the US Federal Tax System? A Histori-

ГЛАВА 11. ПЛАТА ЗА ЦИВИЛИЗАЦИЮ

а богатые еще более обогащались. И вот снова настало время, когда самые богатые налогоплательщики должны внести больший вклад в решение проблем страны.

Первым шагом к решению этой проблемы должна стать отмена введенных Бушем сокращений налогов на семьи, получающие доходы свыше 250 тыс. долларов. Предельную ставку налога надо повысить с 35 до 39,6%. Такое повышение позволит собрать в казну дополни­тельно 0,5% ВВП. Это необходимое начало, но его недо­статочно для ликвидации дефицита бюджета. Чтобы еще больше увеличить налоговые поступления, максималь­ную ставку налога нужно поднять выше 39,6%, то есть до уровня многих европейских стран.

Однако даже без повышения ставки выше 39,6% мож­но собрать еще 0,5% ВВП или около того, ликвидиро­вав ряд налоговых лазеек, которыми в настоящее вре­мя пользуются богатые. Например, прирост капитала ныне облагается налогом, который намного ниже налога на постоянные доходы, и комиссия по борьбе с дефици­том призвала к уравниванию ставок налогов на прирост капитала и постоянные доходы (впрочем, при некото­ром снижении ставки налога на постоянные доходы). Проценты по ипотечным кредитам не облагаются нало­гами, даже если речь идет об особняках и вторых домах. Этот вычет можно ограничить одним домом, а также можно установить предел размера не облагаемой нало­гом ипотеки. Дорогие медицинские страховки, покупае­мые богатыми, в настоящее время полностью освобо­ждены от налогообложения. Управляющие хедж-фондов, среди которых немало самых богатых людей мира, пла­тят налоги фактически по ставке 15% от своих доходов благодаря наименее оправданной лазейке. Конгрессу и президенту следует набраться мужества и сказать сво-

cal and International Perspective», Journal of Economic Perspectives 21, No. 1 (Winter 2007), p. 3-24, http:^www.taxfoundation.org/nees/ show/250.html#Data; Congressional Budget Office, «Average Feder­al Taxes by Income Group», June 2010, http://www.cbo.gov/publica-tions/collections/collections. cfm? collect=13.

306

307

ЧАСТЬ II. ПУТЬ К ПРОЦВЕТАНИЮ

им спонсорам-миллиардерам о том, что и им придется платить налоги на доходы по нормальным ставкам.

Другой частью решения может стать налогообложе­ние определенной доли огромных богатств, накоплен­ных богатыми: 1 % самых богатых собственников владе­ют примерно 35% совокупного богатства страны. Эта доля национального богатства приблизительно равна богатству, которыми владеют 90% самых бедных жителей США*. Согласно самым последним данным Федеральной резервной системы о богатстве, совокупное богатство американских домохозяйств за вычетом обязательств составляет примерно 56,8 трлн долларов**. Соответ­ственно, богатство 1% самых состоятельных американ­ских домохозяйств равно примерно 20,6 трлн долларов. Учитывая, что в США примерно 113 млн домохозяйств, среднее состояние 1 % самых богатых американцев рав­но примерно 18,2 млн долларов на одно домохозяйство. Предположим, что чистую стоимость имущества за выче­том обязательств, превышающую 5 млн долларов на одно домохозяйство, обложат налогом таким образом, что на­логовая база составит приблизительно 13,2 млн долларов на одно домохозяйство (18,2 млн долларов минус 5 млн долларов), а в общей сложности она составит 14,9 трлн долларов. При ставке налога 1% чистой стоимости се­мейных состояний свыше 5 млн долларов можно собрать в казну около 150 млрд долларов, или 1% ВВП.

Сочетание повышения налогов на доходы и богатство позволит увеличить налоговые поступления по мень­шей мере на 2% ВВП, причем это увеличение будет до­стигнуто за счет тех, кто получает наибольшие доходы. Но даже если этим людям придется выплатить еще 2% ВВП, проливать слезы над судьбой богатых определен­но не стоит. После осуществления предлагаемых нало­говых новаций доход этих людей после уплаты налогов

* Office of Management and Budget, «A New Era of Responsibility», Feb­ruary 2009, p. 9.

** Federal Reserve Statistical Release, «Flow of Funds Account of the Unit­ed States: Flows and Outstandings Fourth Quarter 2010», March 10, 2011, http://www/federalreserve. gov/releases/zl/current/zl. pdf.

308

ГЛАВА 11. ПЛАТА ЗА ЦИВИЛИЗАЦИЮ

по-прежнему будет равен примерно 10% ВВП, что на % выше тех 6% ВВП, которые приходились на долю самых богатых в 1980 году.

Разумеется, возможны другие подходы к повыше­нию налогов на самых богатых и людей, уклоняющихся от уплаты налогов. Налог на доходы корпораций в на­стоящее время — это решето, в котором столько дыр и возможностей для увода доходов в зарубежные на­логовые убежища, что сборы этого налога, составляв­шие в 1960-х годах около 3,5% ВВП, ныне сократились до 1,5% ВВП. Ужесточение правил налогообложения до­ходов, полученных за пределами США, и ликвидация других лазеек должны повысить налоговые поступления еще на 1% ВВП. Такие налоги лягут преимущественно на самых богатых собственников активов, которые явля­ются крупными акционерами. Разумеется, нынешняя ди­намика глобальной политики вызывает не повышение корпоративных налогов, а их снижение в рамках «гон­ки уступок», в которой участвуют все ведущие экономи­ки мира, хотя практически все они выиграли бы от по­ступлений за счет сбора более высоких корпоративных налогов. Следовательно, международная координация корпоративного налогообложения в крупных экономи­ках (стран «большой двадцатки») могла бы стать благом для всех стран, позволив каждой стране противостоять сокращению налогов, которое происходит в процессе конкуренции с другими странами.

Другой путь к повышению налоговых поступлений — борьба с уклонением от уплаты налогов. В очень подроб­ном исследовании налоговых поступлений за 2001 год Налоговое управление США пришло к выводу, что в по­ступлениях за этот год была «налоговая дыра», в кото­рую провалилось примерно 345 млрд долларов (а это означает, что около 16% налогов не было выплачено)*. Налоговому управлению удалось компенсировать около 55 млрд долларов в принудительном порядке, но пример-

* Internal Revenue Service, «Reducing the Federal Tax Gap: A Report on Improving Voluntary Compliance», August 2007, http://ww.irs.gov/ pub/irs-news/tax_gap_report_final_080 207_linked. pdf.

309

ЧАСТЬ II. ПУТЬ К ПРОЦВЕТАНИЮ

ГЛАВА 11. ПЛАТА ЗА ЦИВИЛИЗАЦИЮ

но 290 млрд долларов так и не было выплачено. Неупла­та налогов составила почти 3% ВВП. Наибольшая сум­ма неуплаты вызвана занижением декларируемых сумм личных доходов от предпринимательской деятельности, особенно от собственности несельскохозяйственно­го назначения и доходов разнообразных коллективных юридических лиц. Ужесточение соблюдения налогово­го законодательства с помощью различных мер может, вероятно, сократить занижение декларируемых для це­лей налогообложения сумм до 0,5-1% ВВП (что соста­вит вполне значительную сумму от 75 до 150 млрд долла­ров в год).

Еще один способ увеличить налоговые поступления — повысить налоги на нефть, газ и уголь. Такое повыше­ние позволит собирать больше налогов и будет способ­ствовать росту спроса на низкоуглеродные источники энергии, что будет полезно и для климатической, и для национальной безопасности. Грубый расчет показывает: цена 25 долларов за выброс 1 тонны углекислого газа, что эквивалентно повышению цены 1 кВт электроэнер­гии примерно на 2,5 цента и повышению цены одного галлона бензина на 25 центов, позволит собрать в казну около 1% ВВП в год. Как я уже объяснял, налог на иско­паемые виды топлива можно вводить поэтапно, в тече­ние нескольких лет и даже десятилетий, в соответствии с постепенным переходом к низкоуглеродной эконо­мике.

США полностью созрели для повышения налогов на бензин. С 1994 года номинальный акциз на бензин уста­новлен в размере 18,4 цента за галлон*. Инфляция сни­зила реальную стоимость этого налога на галлон бензина примерно на 30%. По сравнению с налогами на бензин в других странах ставка акциза на бензин в США (как и ставки других федеральных налогов) крайне низка. Проявляя осторожность, можно предположить, что к 2015 году благодаря тому или иному сочетанию повы-

шения акциза на бензин и умеренного налогообложения других видов ископаемого топлива (вроде угля, сжигае­мого объектами коммунального хозяйства) позволит со­брать еще 0,5% ВВП в виде налогов.

Среди других возможностей увеличения налоговых поступлений — налог на остатки по банковским счетам (Обама предложил этот налог, но так и не ввел) и на­лог на финансовые операции. Даже минимальный налог на каждую проведенную на фондовой бирже операцию и на каждую валютную операцию принесет десятки мил­лиардов долларов, значительная часть которых ныне проявляется в гигантских бонусах, получаемых дельца­ми с Уолл-стрит. Например, штат Нью-Йорк ввел налог на трансферты при продаже акций. Размер этого нало­га составляет всего 0,01-0,05 доллара за акцию (точная ставка налога зависит от стоимости проданных акций). Благодаря этому небольшому налогу удается собирать около 15 млрд долларов в год*. Однако под давлением Уолл-стрит правительство штата Нью-Йорк с 1981 года возвращает поступления от этого налога брокерским фирмам.

Последний вариант, на который, по-видимому, надо будет пойти в следующем десятилетии,— ввести налог на добавленную стоимость (НДС). США — единствен­ная из стран с высокими доходами, которая еще не вве­ла такой налог, и его отсутствие — главная причина того, что налоговые поступления в США как доля ВВП зна­чительно ниже доли ВВП, собираемой в виде налогов в европейских странах. Налог на добавленную стоимость сравнительно легко собирать, он вызывает небольшие искажения и приносит значительные поступления. Ос­новная проблема заключается в том, что этому налогу присуща умеренная регрессивность, то есть ему свой­ственна тенденция к изъятию более высокой доли дохо­дов не у богатых семей, а у семей с низкими и средними доходами. Впрочем, даже это может быть приемлемым

* American Petroleum Institute, «Motor Fuel Taxes», http://www.api.org/ statistics/fueltaxes

Joe Mysak, «Use Stock Transfer Tax Rebate to Rebuild New York», Bloomberg News, http://www.gothamcenter.org/newdeal/bloomb-erg_review. pdf.

310

311

ЧАСТЬ II. ПУТЬ К ПРОЦВЕТАНИЮ

и справедливым, если львиная доля сборов налога на до­бавленную стоимость пойдет на нужды бедных. В итоге повышение налогов и увеличение расходов будет оказы­вать самым бедным гражданам помощь, непропорцио­нальную их доходам.

Я прихожу к следующему выводу. К 2015 году в казну можно собрать на 4% ВВП больше — главным образом за счет усиления налогообложения богатых (что прине­сет государству 2% ВВП), ужесточения налогообложения корпораций (это принесет еще 1% ВВП), усиления нало­говой дисциплины (это принесет от 0,5 до 1% ВВП), на­логообложения финансовых сделок и выбросов углекис­лого газа (это принесет государству 0,5% ВВП). Введение НДС, которое можно растянуть на несколько лет, еще более увеличит налоговые поступления. Суть этих пред­ложений заключается в том, что у американского пра­вительства есть много способов увеличить государствен­ные доходы, и большинство этих способов затрагивает вершину лестницы распределения доходов, на которую эти способы и должны быть направлены.

Насколько далеко следует заходить в повышении на­логов? Чтобы полностью сбалансировать бюджет, необ­ходимо увеличить налоговые поступления на 6% ВВП, которые, как установлено ранее, и составляют бюджет­ный дефицит. Чтобы стабилизировать отношение госу­дарственного долга к ВВП, можно, пожалуй, поставить более скромную задачу. Предположим, что США стре­мятся стабилизировать отношение своего долга к ВВП на уровне примерно 60% ВВП. Такая политика по мень­шей мере позволит США избежать бюджетных проблем в долгосрочной перспективе. Если ВВП увеличивается примерно на 3% в год, то бюджетный дефицит в раз­мере 1,8% ВВП из года в год соответствует сохранению стабильного отношения государственного долга к ВВП. Другими словами, сокращения структурного бюджетно­го дефицита с 6% до приблизительно 2% ВВП будет до­статочно для стабилизации отношения государственного долга к ВВП на уровне примерно 60%.

Не мое дело решать конкретные вопросы государствен­ных расходов и налогов. Более подробный анализ этих во-

ГЛАВА 11. ПЛАТА ЗА ЦИВИЛИЗАЦИЮ

просов следует оставить экспертам по бюджету, выводы которых должны стать предметом интенсивных общест­венных дебатов и принятия решений. Мое дело в данном случае — настаивать на том, что богатые должны платить за свое богатство и что они вполне могут позволить себе это. Все тревоги по поводу отмены жизненно важных го­сударственных программ ради сокращения бюджетного дефицита—всего лишь фарс, который богатые разыгры­вают перед остальным обществом. Американцы могут по­зволить себе жизнь в цивилизованной стране.

Позвольте прояснить кое-какие моменты моей пози­ции. Противники повышения налогов на богатых утвер­ждают, что богатые уже платят больше того, что должны платить по справедливости, и что добрая половина ра­ботающих американцев вообще не платят никаких фе­деральных налогов, а 1% самых богатых американцев платят почти 40% федерального подоходного налога с получаемым ими всего лишь 21% дохода домохозяйств до уплаты налогов. Согласно этим цифрам, дальнейшее повышение налогов на богатых выглядит просто кара­тельной мерой.

Однако эти утверждения неверны. Во-первых, почти все работники платят федеральные налоги в форме на­лога в фонды социального обеспечения и налога на ме­дицинское обслуживание. Хотя это не федеральные подоходные налоги, их взимают с заработной платы. Утверждение, что бедные и рабочий класс уклоняются от федеральных налогов, просто неправильно. Во-вто­рых, суть заключается не в доле налогов, уплачиваемых богатыми, а в уровне налогообложения относительно доходов. Предположим, что все налоги, кроме налогов, которыми облагается 1% самых состоятельных амери­канцев, упразднят, а налоги, которые платит 1% самых богатых американцев, снизят до 1 доллара в год. В этом крайнем (и намеренно нелепом) случае налоги будут пла­тить только богатые, но такое налоговое бремя нельзя назвать тяжким.

Чтобы оценить тяжесть налогообложения, следу­ет сравнить взимаемые налоги с получаемыми дохода­ми. В этом отношении ставки подоходных налогов, ко-

312

313

ЧАСТЬ II. ПУТЬ К ПРОЦВЕТАНИЮ

торые выплачивает 1% самых богатых американцев, с 1980 года по настоящее время существенно снизи­лись—примерно с 34% дохода в 1980 году до приблизи­тельно 23% доходов в 2008 году*. Да, налоги на бед­ные семьи также уменьшились: средняя ставка налога, взимаемого с 50% самых бедных налогоплательщиков, снизилась с 6,1% в 1980 году до 2,6% в 2008 году. Но это снижение следует рассматривать на фоне более низких и нерастущих доходов бедных. Напротив, снижение на­логов на богатых происходило на фоне роста доходов этой группы и привело к тому, что после уплаты нало­гов в распоряжении богатых остается беспрецедентно большая доля доходов.

Я хотел бы завершить обсуждение этой проблемы повторением тезиса, выдвинутого в начале этой кни­ги. Я никоим образом не против накопления богатства, даже огромного богатства. Я не призываю к «классовой войне». Для уравнивания доходов посредством масси­рованного перераспределения доходов и богатства нет причин, а попытки провести такое перераспределе­ние вызвали бы великие печали и экономический хаос. Я не призываю устроить богатым кровопускание. Я об­ращаюсь к богатым с призывом оплачивать ту значи­тельную часть национальных потребностей, которая со­ответствует ответственности богатых. Если бы бедность была искоренена, если бы все, кто хотел учиться, могли позволить себе учиться в колледжах, если бы продолжи­тельность жизни бедных была такой же большой, как и у богатых, мы могли бы меньше беспокоиться об от­ветственности и обязанностях богатых перед осталь­ным обществом. Америке не так уж далеко до достиже­ния этих благих целей —при условии, что страна будет инвестировать средства в их достижение. Тут-то и воз­никает противоречие. Американцам надо, чтобы ны­нешние богатые сыграли свою скромную роль и дали всему обществу возможность участвовать в процвета-

* Gerald Prante and Mark Robyn, «Fiscal Fact: Summary of Latest Federal Income Tax Data», Tax Foundation, October 6, 2010, http:^www.tax-

foundation.org/news/show/250html.

314

ГЛАВА 11. ПЛАТА ЗА ЦИВИЛИЗАЦИЮ

нии. Только так американцы смогли бы уменьшить по­требность в долговременных трансфертах от богатых бедным в будущем.

ВОЗВРАЩЕНИЕ К ГРАЖДАНСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

На протяжении 30 лет повышение налогов поносят и отвергают во время выборов. Так может продолжать­ся и дальше, но в этом случае дни Америки как гло­бального лидера и процветающей экономики сочтены. На протяжении 30 лет почти все предложения модерни­зировать инфраструктуру и улучшить образование бед­ных не были реализованы из-за недостатка бюджетных средств. Назовем три причины, по которым вокруг про­граммы сокращения дефицита и увеличения государ­ственных инвестиций можно мобилизовать новое поли­тическое большинство.

Во-первых (и это самое важное), для того чтобы вы­вести США из нынешнего экономического кризиса и достигшего опасного уровня бюджетного дефицита, необходима новая налоговая структура. Во-вторых, по­литическая поддержка повышения налогов сильнее, чем кажется. Недавние опросы общественного мнения ука­зывают на то, что широкая общественность готова под­держать усиление налогового бремени на домохозяйства с высокими доходами. В-третьих, США могут быть на­строены на фундаментальную перегруппировку «правя­щего большинства» по вопросам налогообложения. Эта перегруппировка происходит по мере выхода на полити­ческую авансцену молодого, более прогрессивного по­коления, а доля афроамериканцев и испаноговорящих в голосующем населении постоянно возрастает.

Становление нового правящего большинства будет за­висеть от двух прорывов. Первый: результаты выборов снова будут определять не большие деньги, а избирате­ли. Необходимо вырваться из ловушки, созданной сою­зом денег, политики и СМИ. Второй прорыв: предоста­вить правительству возможность превращать возросшие государственные доходы в эффективные государствен-

315

ЧАСТЬ II. ПУТЬ К ПРОЦВЕТАНИЮ

ные услуги и в модернизацию инфраструктуры. Амери­ка должна вернуться к гражданской добродетели, кото­рая обяжет американцев вносить вклад в общее благо и сотрудничать ради взаимной выгоды. Но если доверие общественности к Вашингтону останется таким же низ­ким, как сейчас, то американцы даже не смогут начать движение в нужном направлении. Реформа правитель­ства—жизненно важная составляющая любой успешной экономической реформы. Проблема реформы прави­тельства—тема следующей главы.

<< | >>
Источник: Сакс Д.. Цена цивилизации/Пер. с англ. А. Калинина; под ред. В. Ю. Григорьевой. — М.,2012. —352 с.. 2012

Еще по теме Глава 11 Плата за цивилизацию:

- Информатика для экономистов - Антимонопольное право - Бухгалтерский учет и контроль - Бюджетна система України - Бюджетная система России - ВЭД РФ - Господарче право України - Государственное регулирование экономики в России - Державне регулювання економіки в Україні - ЗЕД України - Инновации - Институциональная экономика - История экономических учений - Коммерческая деятельность предприятия - Контроль и ревизия в России - Контроль і ревізія в Україні - Кризисная экономика - Лизинг - Логистика - Математические методы в экономике - Микроэкономика - Мировая экономика - Муніципальне та державне управління в Україні - Налоговое право - Организация производства - Основы экономики - Политическая экономия - Региональная и национальная экономика - Страховое дело - Теория управления экономическими системами - Управление инновациями - Философия экономики - Ценообразование - Экономика и управление народным хозяйством - Экономика отрасли - Экономика предприятия - Экономика природопользования - Экономика труда - Экономическая безопасность - Экономическая география - Экономическая демография - Экономическая статистика - Экономическая теория и история - Экономический анализ -