<<
>>

1.3. Изъяны рынка и перераспределение

В смешанной экономике общественный сектор призван участвовать в решении задач, которые условно делятся на два типа. К первому относится достижение Парето-улучшений при наличии изъянов (провалов) рынка, ко второму - перераспределение доходов или имущества в соответствии с принципами социальной справедливости.

Парето-улучшением называется такое изменение в ходе экономических процессов, которое повышает уровень благосостояния (значение функции индивидуальной полезности) хотя бы для одного из их участников, если при этом не допускается снижение уровня благосостояния ни одного из других участников. При анализе конкретных ситуаций экономика общественного сектора стремится выявить пути Парето-оптимизации, т.е. достижения всех возможных Парето-улучшений.

Парето-оптимальное состояние наилучшим образом отвечает интересам каждого индивида при условии, что исходное распределение ресурсов (имущества, доходов) между индивидами задано и не подлежит изменению иначе, как по их взаимному согласию. Что касается перераспределения, оно, предполагает улучшение положения одних индивидов за счет ухудшения положения других, а значит, связано с конфликтами интересов. Осуществляя принудительное перераспределение, государство берет на себя функцию арбитра в конфликтах и неизбежно солидаризируется с одной частью общества в ущерб другой.

Когда речь идет о Парето-оптимизации, экономика общественного сектора занимает однозначную позицию: всякое Парето-улучшение желательно, в ходе его достигается повышение эффективности. Перераспределение же осуществляется исходя из социальных, культурных и этических требований, характер которых меняется с развитием общества, и которые играют роль ограничений при принятии экономически эффективных решений.

Изъянами рынка называются ситуации, в которых свободное действие рыночных сил не обеспечивает Парето-оптимального использования ресурсов.

В качестве синонимов этого термина используются словосочетания: «провалы рынка», «ошибки рынка», «неэффективности рынка». Общественный сектор призван функционировать только в зонах изъянов рынка.

Характер государственного вмешательства должен в каждом случае точно соответствовать специфике конкретных изъянов рынка, типология которых имеет для экономики общественного сектора принципиальное значение.

Изъяны рынка возникают вследствие ограниченной конкуренции, внешних эффектов и неполноты информации.

Последствия монополизации подробно изучаются в общем курсе экономической теории. Поскольку монополия ведет к неоптимальному использованию ресурсов, государственное вмешательство может способствовать существенным улучшениям. Во многих случаях это достигается с помощью одних лишь мер правового регулирования. Они способствуют свободному доступу конкурентов на рынок или предусматривают разделение фирм-монополистов. В подобных случаях роль общественного сектора сводится к деятельности законодательных и правоприменительных органов.

Сложнее дело обстоит в ситуации естественной монополии.

Пример. Подвести к домам и квартирам коммуникации нескольких конкурирующих между собой водопроводных компаний значило бы увеличить затраты в несравненно большей степени, чем полезный эффект. Разделение водопроводной компании на ряд независимых подразделений также не имеет смысла. Оно не обеспечит конкуренции, поскольку каждое из подразделений окажется монополистом в одном из районов города. Вместе с тем расходы на эксплуатацию водопровода, в частности на управление, возрастут.

В основе естественной монополии лежит экономия, обусловленная масштабом производства.

Если предельные издержки быстро снижаются с увеличением масштабов производства, его концентрация экономически эффективна. Если экономически оптимальный уровень концентрации близок к предельной емкости рынка или превышает его, искусственно поддерживать конкуренцию можно лишь за счет снижения эффективности производства.

Ограниченная конкуренция, не обеспечивающая оптимального использования ресурсов, имеет место не только, когда рынок полностью контролируется единственным производителем, но и в общем случае, когда крупный производитель или посредник способен эффективно воздействовать на цену.

Необходимо подчеркнуть значение конкретных масштабов рынка, или, иными словами, его емкости.

Пример. В маленьком отдаленном поселке услуги врача, учителя обладают свойствами естественной монополии. Появление второго врача имеет смысл, если он способен предложить услуги на гораздо лучших условиях, чем первый. Но в этом случае первый скоро окажется вытесненным с рынка, недостаточно широкого для двоих. В итоге монополия восстановится. Если же оба предлагают услуги, примерно одинаковые по качеству и ценам, когда спрос мог бы полностью удовлетворить один, ситуация аналогична дублированию водопровода. Конечно, потребитель получил бы возможность выбора, но это было бы достигнуто за счет увеличения издержек по сравнению с их необходимым  уровнем.

На практике контроль над ограниченным рынком обычно сохраняет тот поставщик услуг, который первым сумел в приемлемой степени удовлетворить весь предъявляемый спрос: компания, первой построившая водопровод, врач, успевший завоевать репутацию, и т.п. Чтобы завладеть рынком, предполагающим естественную монополию, как правило, требуются значительно большие затраты, чем чтобы удержать его.

Естественная монополия чаще всего характерна для рынков услуг, поскольку они не поддаются транспортировке и в большинстве случаев могут реализовываться лишь тем потребителям, которые находятся в непосредственном контакте с производителем. Поставщики услуг вынуждены работать на ограниченный рынок, более узкий, чем оптимальные масштабы концентрации производства (из этого правила имеются исключения, например, телевещание, авиационный и автомобильный транспорт и др.).

Не имея возможности преодолеть естественную монополию без потери эффективности, государству приходится выбирать один из двух основных подходов: использовать меры регулирования для прямого воздействия на отдельные аспекты деятельности монополиста, либо заполнять зоны естественной монополии предприятиями, организациями и программами общественного сектора.

Регулирование может выражаться, в частности, в установлении предельных уровней цен или возложений на поставщиков разного рода дополнительных обязательств.

Пример. Известная компания АТТ, чье положение в сфере дальних телефонных коммуникаций в США приближалось к естественной монополии, была, по решению Конгресса, не только обязана предоставлять услуги всем желающим по ценам, устанавливаемым правительством, но также не имела права вторгаться на рынки товаров и услуг, не имевших непосредственного отношения к телефонной связи.

Предоставление государственными и муниципальными органами различного рода услуг в ситуациях естественной монополии – обычная практика в большинстве стран мира. Это касается многих видов коммунальных услуг, метрополитенов, почтовой службы и др. Естественная монополия может разрушаться за счет технического прогресса. Например, развитие современных транспортных средств и средств связи сделало потребителей менее зависимыми от традиционной почты. Поэтому в ряде стран обычная почта, оставаясь в руках государства, ныне конкурирует с рядом других средств доставки корреспонденции, находящихся в руках частного сектора.

В условиях эффективно функционирующего рынка производитель не может использовать ресурсы, не неся издержек в размере их альтернативной стоимости, а потребитель вынужден полностью оплачивать альтернативную стоимость каждого товара. Только в этом случае обеспечивается оптимальная аллокация ресурсов, цены соответствуют предельным полезностям, а доход адекватно выражает вклад производителя в развитие экономики. Альтернативная стоимость – это потенциальная отдача от лучшего из всех тех вариантов использования данного ресурса (блага), которые были принципиально возможны, но остались не реализованными.

Если кто-то эксплуатирует ограниченные ресурсы, не возмещая их полной стоимости, издержки ложатся на остальных участников хозяйственной жизни. В этом случае имеет место негативный внешний эффект.

Пример. Предприятие бесплатно пользуется речной водой, загрязняя ее, а те, кто живут ниже по течению, вынуждены вкладывать средства в строительство очистных сооружений.

Вместе с тем нередки позитивные проявления внешнего эффекта.

Пример. Фермер построил за свой счет дорогу, соединяющую его хозяйство с шоссе, и по этой дороге бесплатно ездят жители соседнего села, возникает позитивный внешний эффект.

Примеры позволяют понять, что предприятие, деятельность которого порождает негативные внешние эффекты, перекладывает часть издержек на других, а те, кто создают позитивные внешние эффекты, берут на себя часть издержек по реализации чужих интересов. В основе проявления эффектов всегда лежит явное или скрытое использование (присвоение) какого-либо ресурса без принятия на себя издержек в размере его альтернативной стоимости.

Там, где имеют место негативные внешние эффекты, возникает тенденция к относительному перепроизводству при расточительном расходовании ресурсов. Позитивные внешние эффекты оборачиваются недопроизводством, поскольку для тех, кто обусловливает их своей деятельностью, результаты оказываются неадекватными затратам.

Проблемы, связанные с внешними эффектами (экстерналиями), могут решаться на основе адекватного установления прав и ответственности участников экономической деятельности. На практике это обычно достигается с помощью законотворческой и контролирующей активности государства. Однако во многих случаях целесообразнее затрачивать ресурсы государства не на создание громоздких механизмов контроля, а на непосредственное выполнение функций, порождающих позитивные экстерналии, или на формирование налоговых регуляторов деятельности, сопровождающейся негативными внешними эффектами.

Вместо того чтобы гарантировать взимание платы с проезжающих для каждого, кто задумает построить дорогу, государство может полностью или частично взять на себя заботу о развитии и эксплуатации дорожной сети, тем более что во многих случаях это позволяет одновременно разрешить проблемы и экстерналии, и естественной монополии. Альтернативой прямым запретам на загрязнение воды является налогообложение экологически вредных производств по ставкам, побуждающим предприятия избегать неблагоприятного воздействия на природную среду.

Государство не может оставаться индифферентным, сталкиваясь с существенными экстерналиями. Выбор оптимальной формы вмешательства определяется спецификой конкретной ситуации и практической целесообразностью. В общественном секторе, как и на частном предприятии, приходится тщательно сопоставлять различные варианты решения задачи, стремясь достичь результата с наименьшими издержками.

Функционирование рынка зависит от того, насколько участники сделок владеют информацией о потребительских свойствах товаров и услуг, альтернативных возможностях их производства и приобретения, а также о тенденциях изменения конъюнктуры. Неполнота информации лимитирует возможности эффективного использования ресурсов, обусловливая неоптимальное поведение продавцов и покупателей. Зачастую она ограничивает конкуренцию, мешает заключению долгосрочных сделок.

Информационные проблемы лежат в основе такого феномена, как неполнота рынков. Имеются в виду ситуации, когда потребности в отдельных видах услуг не могут быть удовлетворены, поскольку потенциальным производителям пришлось бы действовать в условиях чрезмерно высокой неопределенности. В ответ на запросы потенциальных потребителей не появляется адекватное предложение. Соответственно рыночный механизм оказывается неспособным реализовать потенциальные Парето-улучшения.

Пример. Страхование банковских депозитов. Без государственных гарантий его, как правило, не удается достаточно эффективно осуществлять на основе свободного действия рыночных сил. В то же время отсутствие рынка страхования депозитов негативно сказывается на состоянии других рынков и аллокации ресурсов в целом.

Обычной практикой для стран с развитой рыночной экономикой является участие государства в формировании информационной инфраструктуры рынка. Уместно отметить, что распространение информации, необходимой производителям и потребителям, представляет собой пример деятельности, порождающей позитивные внешние эффекты.

На идеальном рынке совершенной конкуренции и продавцы, и покупатели пользуются неограниченным и бесплатным доступом ко всей необходимой им информации. На реальных рынках никто не обладает полной информацией, но при этом доступность наиболее существенной ее части для продавцов и покупателей может быть примерно одинаковой, что предотвращает чрезмерные искажения и диктат одной из сторон.

Пример. Продавец обуви знаком с техническими деталями ее производства, как правило, лучше потребителя, но последний может осмотреть и примерить приобретаемый товар. Кроме того, его интересы защищают стандарты и гарантии ответственности производителя, при нарушении которых можно апеллировать к государству. Таким образом, покупатель обуви способен в достаточной мере оценить потребительские качества товара, прежде чем оплатить покупку, а если какая-то важная информация была скрыта от потребителя, государство в состоянии добиться полной компенсации ущерба с помощью мер правового регулирования.

Однако рынки некоторых товаров и особенно услуг характеризуются существенной информационной асимметрией, то есть неравномерным распределением информации, необходимой для принятия решений о покупках и продажах. В условиях информационной асимметрии информация, существенная для заключения сделки, находится в преимущественном распоряжении одного из соучастников.

Пример. Информационная асимметрия в сфере здравоохранения. Пациент в большинстве случаев не в состоянии самостоятельно поставить диагноз, выбрать методы лечения и оценить, насколько рационально оно ведется. Иными словами, потребитель не может решить, какая конкретная услуга нужна для удовлетворения его потребности, и каково качество фактически предоставленных услуг. Он вынужден во всем полагаться на производителя (врача), который благодаря профессиональной подготовке владеет необходимой информацией. Аналогией могла бы быть ситуация, когда покупатель знает только, что нуждается в обуви, и полностью доверяет продавцу выбрать фасон, размер и цену.

Если бы медицинская помощь предоставлялась исключительно на частнопредпринимательской основе, а врачи ориентировались бы, прежде всего, на максимизацию дохода (прибыли), они были бы склонны постоянно навязывать пациентам наиболее дорогие, зачастую избыточные и при этом не всегда высококачественные услуги. Элементы такой практики действительно встречаются в странах, где регулирующая роль государства в предоставлении медицинской помощи представлена относительно слабо. Пациенты способны защитить свои интересы, нанимая независимых консультантов и оплачивая экспертизу оказываемых медицинских услуг, но это влечет за собой рост издержек.

Информационная асимметрия характерна для отдельных отраслей сферы услуг. Покупатель вынужден принимать решение о приобретении услуги до того, как проявятся ее конкретные полезные свойства.

Там, где информационная асимметрия грозит диктатом производителя, поставку услуг часто берет на себя общественный сектор. Как и в случаях других изъянов рынка, это оправдано, так как общественный сектор подвержен внерыночному контролю со стороны заинтересованных граждан. Если из-за информационной асимметрии потребитель не в силах защитить свои интересы с помощью рыночных механизмов в качестве покупателя, он может попытаться сделать то же самое через механизмы управления общественным сектором в качестве избирателя. Вопрос, однако, в том, насколько общественный сектор подконтролен рядовым избирателям и насколько успешно он удовлетворяет их реальные запросы. Эту проблему необходимо постоянно иметь в виду, определяя рациональные формы и методы функционирования общественного сектора.

В зонах изъянов рынка забота предприятий о максимизации собственной прибыли не гарантирует эффективного использования ресурсов. Естественная монополия и значительные позитивные экстерналии могут порождать тенденцию к недопроизводству соответствующих благ (по сравнению с оптимальным уровнем), а негативные побочные эффекты и слабая информированность потребителя часто оборачиваются чрезмерным производством и потреблением того или иного блага за счет избыточного вовлечения ресурсов в отрасль или ее подразделение. Наряду с аллокационной неэффективностью (неоптимальным размещением ресурсов) часто возникает и технологическая неэффективность, то есть неоправданно высокий расход ресурсов на единицу продукции.

Общественный сектор должен функционировать, опираясь на автономные звенья хозяйства. Это могут быть предприятия, ориентирующиеся на извлечение прибыли, но целенаправленно поставленные в положение, при котором их стратегия модифицируется с помощью специальных мер, адекватных особенностям конкретного изъяна рынка. Применяемые меры могут быть разнообразными и включать правовое регулирование, налоги, субсидии, государственные заказы и т.д. Однако вместо модификации условий, при которых достигается максимум прибыли, можно пойти другим путем, а именно побудить некоторые звенья экономики ориентироваться не на прибыль, а непосредственно на достижение какой-либо социальной цели и стабильное производство отдельных, четко специфицированных видов благ.

Подобный подход неприемлем при производстве товаров. Способность фирмы, гибко реагируя на конъюнктуру, диверсифицировать свою деятельность, менять ассортимент производимых товаров и заполнять вновь образующиеся рыночные ниши – важнейшее условие эффективности. Прибыль позволяет судить о том, насколько точно предприятие улавливает меняющиеся запросы, а потому ее максимизация – это вместе с тем максимизация полезности для потребителей.

Однако именно в зонах провалов рынка последнее условие не выполняется. В то же время изъяны рынка возникают главным образом в ходе производства и потребления отдельных, специфических видов товаров и услуг. Следовательно, как раз в данных зонах долговременная фиксация профиля организации, ограничение возможностей диверсификации и ослабление ее заинтересованности в получении максимально возможной прибыли зачастую допустимы и целесообразны.

Организация, действующая в рыночной среде, обязательно должна покрывать свои расходы доходами, причем жесткое административное регулирование этих доходов в большинстве случаев неоправданно. Если необходимо ослабить заинтересованность в прибыли, предпочтительнее, ограничивать не возможность превышения поступлений над затратами и даже не размер такого превышения, а лишь право распределять соответствующие суммы между лицами, определяющими стратегию организации. Прибыль в этом случае может образовываться, но ее следует полностью затрачивать на нужды самой организации, например на строительство новых зданий, приобретение оборудования и т.п.

Фиксированный профиль (миссия) и запрет на распределение прибыли – отличительные черты некоммерческих организаций.

Пример. Некоммерческий университет имеет в условиях развитой рыночной экономики разнообразные источники доходов, от благотворительных пожертвований до выручки от реализации услуг. Цены на некоторые услуги могут не покрывать расходов на их оказание. Это зачастую относится к плате за обучение, которую вносят студенты. Другие услуги, например, проведение исследований по заказам предприятий, могут приносить прибыль. Для того чтобы обеспечить экономическое благополучие университета, суммарные доходы из всех источников должны превосходить текущие расходы, иначе не удалось бы финансировать развитие организации и образовывать резервные фонды. Однако учредители университета не вправе превращать свободные средства в свои доходы.

Некоммерческими организациями чаще всего бывают учебные заведения, больницы, научно-исследовательские центры фундаментального профиля, симфонические оркестры, музеи, а также религиозные организации, благотворительные фонды и др. Такие организации, будучи субъектами рыночной экономики, заботятся о собственных доходах, но их экономические интересы подчинены стремлению реализовать свои конкретные миссии. Чтобы добиться этого, экономические интересы некоммерческих организаций сознательно ставятся в сравнительно узкие рамки, а формирование стратегии их деятельности и общий контроль за ее осуществлением возлагаются на тех, кто не может получить персональную выгоду от максимизации прибыли, зато заинтересован в престиже организации и успешном выполнении ею своей миссии.

В результате некоммерческие организации менее чем предприятия, склонны использовать изъяны рынка в ущерб потребителю. Например, некоммерческий университет, даже если он находится в монопольном положении, склонен, определяя оптимальную численность учащихся, сопоставлять скорее средние, чем предельные, издержки и доход, а значит, при прочих равных условиях, примет больше абитуриентов и установит более низкую плату за обучение, чем учебное заведение, ориентирующееся на извлечение прибыли.

Некоммерческие организации не всегда непосредственно принадлежат к общественному сектору (находятся в государственной собственности). Но для них в целом свойственны более тесные взаимоотношения с ним, чем для прибыльных предприятий. Это обусловлено тем, что и общественный сектор, и некоммерческие организации служат инструментами преодоления изъянов рынка. Общественный сектор функционирует преимущественно при посредстве некоммерческих организаций. Многие из них являются государственными или муниципальными учреждениями, для других государство или его органы могут выступать в роли соучредителей, для третьих выполнение государственных заказов служит основным источником доходов, а потому решающим образом формирует стратегию деятельности, четвертые получают государственные субсидии.

Кроме того, для некоммерческих организаций, выполняющих социально значимые миссии, характерно пользование налоговыми льготами. Такие льготы представляют собой, с точки зрения бюджета, недополученные средства, а значит, в определенном смысле эквивалентны общественным расходам.

<< | >>
Источник: Текст учебного пособия по курсу. Экономика общественного сектора. 1996

Еще по теме 1.3. Изъяны рынка и перераспределение:

- Информатика для экономистов - Антимонопольное право - Бухгалтерский учет и контроль - Бюджетна система України - Бюджетная система России - ВЭД РФ - Господарче право України - Государственное регулирование экономики в России - Державне регулювання економіки в Україні - ЗЕД України - Инновации - Институциональная экономика - История экономических учений - Коммерческая деятельность предприятия - Контроль и ревизия в России - Контроль і ревізія в Україні - Кризисная экономика - Лизинг - Логистика - Математические методы в экономике - Микроэкономика - Мировая экономика - Муніципальне та державне управління в Україні - Налоговое право - Организация производства - Основы экономики - Политическая экономия - Региональная и национальная экономика - Страховое дело - Теория управления экономическими системами - Управление инновациями - Философия экономики - Ценообразование - Экономика и управление народным хозяйством - Экономика отрасли - Экономика предприятия - Экономика природопользования - Экономика труда - Экономическая безопасность - Экономическая география - Экономическая демография - Экономическая статистика - Экономическая теория и история - Экономический анализ -