<<
>>

§ 2.3. Понятие и научная систематизация финансово-правовых методов обеспечения делегированных полномочий

Проанализировав способы финансового обеспечения делегированных мандатов в ретроспективе, предложим их теоретические определения и систематизацию на основе исторического, формально-логического метода научного познания, а также метода сравнительного правоведения.

В юридической и финансовой литературе употребляется ряд терминов, обозначающих возможность достижения финансовой обеспеченности делегированных полномочий, в частности «метод», «способ», «форма». Кажется важным затронуть терминологический аспект и соотнести названные понятия между собой. Как уже было отмечено, финансовое обеспечение является правоотношением. Кроме того, финансовое обеспечение можно рассматривать как вид деятельности государства (финансовой в данном случае)1. В теории права под формой деятельности государства устойчиво понимается однородная по своим внешним признакам деятельность органов государственной власти по реализации его функций. Большинство авторов сходятся во мнении относительно деления форм осуществления функций государства на две группы: правовые и организационные (или фактические)[194] [195]. Данное понимание воспринято и финансово-правовой наукой. Так, выделяются правовые и неправовые формы финансовой деятельности государства[196]. К правовым относят принятие правовых актов, к неправовым - инструктирование, проведение совещаний, разъяснение финансового законодательства, финансово-технические операции, финансовоэкономический анализ и т.п.[197]. Соответственно, отталкиваясь от этого, финансовое обеспечение делегированных полномочий осуществляется с использованием тех общих форм, которые установлены в науке государственного и финансового права при осуществлении финансовой деятельности государства. В частности, это проявляется в принятии нормальных правовых актов по вопросам финансового обеспечения делегированных полномочий, а также в осуществлении финансово-технических операций по перечислению, учету, расходованию бюджетных средств, выделяемых на данные цели.

В отличие от форм, в вопросе о способах и методах финансовой деятельности государства в юридической науке нет единодушия как в части разграничения этих понятий1, так и в отношении их отдельных составляющих (видов). Если рассматривать финансовое обеспечение делегированных полномочий как некую цель (задачу), то методы можно определить как способы ее достижения. Полагаем возможным использовать слова «метод» и «способ» как синонимы. Собственно, М.В. Карасева определяет способ финансовой деятельности государства как конкретный путь, метод достижения целей финансовой деятельности государства и муниципальных образований[198] [199]. В нашем случае главное значение методов финансового обеспечения делегированных полномочий будет заключаться в наиболее эффективном и рациональном способе покрытия затрат, которые несут публично-правовые образования при выполнении переданных им полномочий. Исходными началами здесь могут выступать предложенные нами принципы финансового обеспечения делегированных полномочий, минимизация управленческих усилий по финансовому наполнению этих полномочий.

Таким образом, само понятие метода финансового обеспечения делегированных полномочий можно определить как установленные законодательством способы финансового покрытия расходных обязательств публично-правовых образований, возникающих в связи с исполнением делегированных полномочий.

Автор приходит к выводу, что для определения методов финансового обеспечения делегированных полномочий необходимо использовать правовую конструкцию «метод финансовой деятельности государства». Ученые формулируют различные методы финансовой деятельности государства. Их разграничение проводится в зависимости от вида государственной функции, субъектного состава соответствующих отношений и т.д. В контексте настоящего исследования, правильно будет сконцентрировать внимание на предлагаемых наукой финансового права методах распределения и использования финансовых средств государства. Так авторы чаще всего указывают на методы финансирования и кредитования.

Однако в процессе анализа действующего законодательства, научных работ по данной тематике, автор столкнулся с некоторыми вопросами теоретического плана, отношение к которым влияет на последующие выводы. Первый из них - это соотношение понятий «финансовое обеспечение» и «финансирование». Второй, следующий из первого, это сущность самого понятия «финансирование».

Необходимо отметить, что указанные термины не имеют легальных трактовок, тем не менее, широко применяются в бюджетном законодательстве. Понятие «финансовое обеспечение» было подробно раскрыто нами в предыдущей главе. Напомним, что мы обозначили его в широком и узком смыслах. В первом значении, финансовое обеспечение — это финансовое правоотношение, направленное на покрытие расходных обязательств (расходов) в нашем случае - публично-правовых образований, связанных с осуществлением ими делегированных полномочий, во втором - объект указанного правоотношения, то есть сами финансовые ресурсы, направляемые на финансирование делегированных полномочий, а также деятельность по их формированию, учету, распределению и контролю.

Понятие «финансирование» также является многогранным. Так, Н.Н. Ровинский понимал под финансированием отпуск средств1. Горбунова О.Н. определяла его как безвозвратное использование государственных денежных средств[200] [201]. Химичева Н.И. и Е.В. Покачалова понимали под ним урегулированное нормами права выделение (отпуск) государственных или муниципальных денежных средств1. Крохина Ю.А. исходила из того, что финансирование — это вид распределительных отношений в бюджетной сфере, обеспечение денежными средствами потребностей расширенного воспроизводства[202] [203]. Соколова Э.Д. писала о том, что оно выражается в безвозмездном и безвозвратном предоставлении денежных средств[204].

Анализируя Бюджетный кодекс РФ, приходим к выводу, что финансирование — это либо предоставление средств (ст. 6), либо оплата денежных обязательств (ст.

226.1). Авторы данный термин относят к сфере публичных финансов[205], хотя справедливости ради стоит сказать, что он также используется в гражданском законодательстве (например, в главе 43 ГК РФ - «Финансирование под уступку денежного требования»). И наоборот, широко применяемые в гражданском законодательстве термины «оплата», «возмещение» (что, на наш взгляд и есть финансирование) зачастую употребляются учеными-финансистами, законодателем для разъяснения правовой природы финансирования. Автор настоящего исследования выступает за межотраслевое понимание рассматриваемой категории.

Некоторые авторы (О.Н.Горбунова, Ю.А.Крохина, Э.Д. Соколова) отделяют кредитование от финансирования, другие (Н.И. Химичева, Е.В. Покачалова, Н.А. Саттарова, А.И. Худяков) наоборот, полагают, что кредитование является разновидностью финансирования. Второго мнения придерживается и законодатель. В законодательстве также встречается термин «возвратное финансирование»[206].

Общим в работах названных ведущих специалистов, в нормах законодательства является взгляд на финансирование, во-первых, как на процесс (деятельность), суть которой заключается в передаче (перечислении) финансовых средств от одного субъекта финансовых правоотношений к другому; во-вторых, как на метод (форму) распределения государственных (муниципальных) финансов, вид финансовой деятельности государства. Ничего не мешает нам признать финансирование также правоотношением, однако, в отличие от финансового обеспечения, оно возникает только при осуществлении деятельности по перечислению финансовых ресурсов.

Подведём промежуточный итог. Поскольку финансовое обеспечение делегированных мандатов мы определили как финансовое правоотношение, направленное на решение определенных государственных задач (в нашем случае - покрытие расходов публично-правовых образований, связанных с исполнением делегированных полномочий), а метод финансового обеспечения - как установленный законодательством способ (способы) достижения этих задач, финансирование является составной частью понятия (процесса) финансового обеспечения. Однако представляет собой более узкое понятие. Будет также правильным отнести финансирование к основному методу финансового обеспечения делегированных полномочий. Именно, к основному, но не единственному из методов, так как такое обеспечение может осуществляться и иными способами, по крайней мере, исходя из истории правового регулирования межбюджетных отношений.

Если вернуться к анализу научных публикаций, то авторы выделяют некоторые виды финансирования, классифицируя его по разным критериям. Используемые при этом термины, зачастую, дублируют, а иногда и противоречат друг другу.

Так, уже упоминалось, что в зависимости от требования по возврату предоставленных финансовых средств, разграничивают возвратное и безвозвратное (невозвратное) финансирование. Метод безвозвратного финансирования означает безвозвратное и безвозмездное выделение денежных средств, а метод возвратного финансирования означает выделение денежных средств на началах возвратности и возмездности[207].

Также специалистами указывается на прямое и косвенное; прямое и непрямое; прямое и опосредованное финансирование (автор полагает, что данная классификация происходит по единому критерию). Прямое финансирование предполагает перемещение финансовых ресурсов непосредственно от одного лица к другому. В этом смысле, прямое финансирование и есть синоним термина «финансирование» как такового. Косвенное финансирование, которое правильнее было бы назвать «регулированием», связано с созданием каких-либо благоприятных условий для второй стороны. На наш взгляд, косвенное финансирование к финансированию отношение не имеет. Термин непрямое финансирование определяется как финансирование с участием финансовых посредников1. Другие авторы, такое финансирование называют опосредованным2. Справедливости ради, отметим, что в подзаконных актах словосочетание «прямое финансирование» используется довольно часто, в то время как «косвенное финансирование» упоминается в трех из них3. Словосочетания «непрямое» либо «опосредованное финансирование» в законодательстве отсутствуют.

В зависимости от источника, авторами предлагается разграничивать финансирование на централизованное и децентрализованное. Централизованное финансирование осуществляется из централизованных денежных фондов, например, из федерального, регионального бюджетов. Соответственно, децентрализованное финансирование происходит за счет внебюджетных источников. Укажем на особое мнение Л.И. Сергеева, который отмечает двойственный характер и относительность понятия "централизованные и децентрализованные фонды». Так, областной бюджет является централизованным денежным фондом относительно ресурсов муниципальных образований, входящих в область, и одновременно децентрализованным фондом относительно финансовых ресурсов федерального центра, т.к. рассматривается наряду с другими нижестоящими бюджетами4. В его понимании, принадлежность источника финансирования (бюджетные, внебюджетные денежные средства) не может являться критерием данной классификации, поскольку, например, несколько нижестоящих бюджетов по отношению к вышестоящему, он также рассматривает как [208] [209] [210] [211] децентрализованный источник, хотя эти источники являются однородными. Следуя такой логике, при выборе вида финансирования уместнее ставить вопрос о том, происходит ли оно из одного источника либо из нескольких, но однородных источников. В первом случае оно будет централизованным, во втором нет. Однако, при таком подходе данное деление теряет всякий смысл с учетом новых понятий «одноканальное» и «многоканальное» финансирование.

Обозреваемая терминология очевидным образом заимствована из советского периода развития финансового права и в настоящее время не используется в законодательстве. Полагаем, что ее аналогами будут являться такие виды финансирования как бюджетное и внебюджетное финансирование. При этом, под бюджетным финансированием следует понимать финансирование из государственных (муниципальных) фондов денежных средств, в то время как внебюджетное финансирование осуществляется за счет частных финансов. Авторы предлагают в качестве форм бюджетного финансирования прямое и зачетное финансирование1. Прямое финансирование, как мы определились выше, является более широким термином и применимо к любому виду финансирования. Что касается зачетного финансирования, а точнее бюджетного зачета, полагаем, что оно является методом финансовой деятельности государства, тем не менее, не может быть причислено к понятию финансирование, поскольку, также как и косвенное финансирование не предполагает перечисление денежных средств.[212] [213].

В этом ключе возникает существенный вопрос, относится ли перечисление денежных средств из государственных внебюджетных фондов к бюджетному финансированию? Полагаем, что ответ будет положительным. Согласно ст. 10 Бюджетного кодекса РФ бюджеты внебюджетных фондов всех уровней входят в бюджетную систему Российской Федерации. Денежные средства бюджета по форме собственности являются государственными (муниципальными) и предназначены для решения государственных (муниципальных) задач (ст. 6 Бюджетного кодекса РФ, ст.214 Гражданского кодекса РФ).

Если вернуться к понятиям одноканального и многоканального

финансирования, то под первым понимается перечисление средств на какие-либо цели из одного источника. Соответственно, многоканальное финансирование предполагает одновременное финансирование из разных источников (по уровню и форме собственности), например, из бюджета и за счет частных пожертвований.

В зависимости от необходимости соблюдения целевого назначения либо иных условий перечисления (получения) средств, финансирование можно подразделить на целевое, условное и безусловное. При этом словосочетание «целевое финансирование» широко применяется в законодательстве, в то время как последние два в нем не используются. Целевое финансирование подразумевает расходование предоставленных средств по указанному назначению. Условное предполагает перечисление средств при соблюдении получателем заранее определенных условий, например, резервирование в бюджете получателя суммы софинансирования на те же цели.

Хотелось бы упомянуть еще один вид финансирования это самофинансирование, под которым понимается использование собственных финансовых ресурсов субъектов

о 1

хозяйствования[214].

Автор остановился только на тех классификационных рядах финансирования, которые имеют значение для раскрытия темы настоящего исследования.

Проанализировав необходимый понятийный аппарат, перейдем к классификации методов финансового обеспечения делегированных полномочий.

Как уже было сказано, основным методом является финансирование. В нашем случае финансирование расходов по исполнению публично-правовым образованием другого уровня делегированных полномочий. Чаще всего это бюджетное финансирование. В настоящее время оно осуществляется в форме субвенций как из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, муниципальных образований, так и из бюджетов внебюджетных фондов, поскольку средства последних мы отнесли к бюджетным средствам. Что касается самого термина субвенции, то он будет исследован нами в последующих главах, тем не менее, в мировой практике такие перечисления не имеют специального обозначения. В них используется универсальный термин «межправительственные трансферты» либо «гранты», а затем в зависимости от их вида применяются уточняющие прилагательные. В нашем случае, это были бы целевые, несофинансируемые межбюджетные трансферты[215].

Положительными чертами бюджетного финансирования делегированных полномочий являются целевой характер выделяемых средств; точный расчет потребностей; возможность отслеживания объемов перечисления, и соответственно, предъявления требований о дополнительном финансировании. Кроме того, облегчен контроль за расходованием рассматриваемых бюджетных средств. Однако имеются и отрицательные стороны. К ним можно отнести трудоемкость, длительность и сложность процесса перечисления денежных средств. Он включает расчет ресурсов в общем и по каждому публичному субъекту в отдельности, согласование, утверждение ассигнований законом (решением) о бюджете, перечисление денежных средств, возврат остатков финансовых ресурсов. Недостатками также являются фактически односторонняя оценка потребности в финансировании; единый порядок финансирования для всех регионов и по всем видам делегируемых полномочий, что не позволяет учесть региональные и другие особенности; невозможность быстрого реагирования на изменение цен, тарифов, недостаток (избыток) денежных средств и пр.

Каким-то образом хотелось бы обособить такой вид бюджетного финансирования делегированных полномочий как финансирование за счет средств внебюджетных фондов, в частности, средств Фонда обязательного медицинского страхования. Особенностью субвенций из комментируемого фонда является то, что они зачисляются не в бюджеты субъектов Российской Федерации, а в бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования. Тем не менее, обслуживают эти денежные средства расходные обязательства субъектов Российской Федерации, возникающие при выполнении переданных им для осуществления полномочий Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования (ст. 133.2 БК РФ).

Финансирование делегированных полномочий может быть также и внебюджетным, например, за счет средств, поступающих от потребителей соответствующих государственных услуг. Так, предусмотрена оплата заказчиками государственной экологической экспертизы, проводимой субъектами РФ рамках исполнения переданных полномочий. В этом случае доходы от их осуществления должны зачисляться в бюджет публично-правового образования, осуществляющего переданные государственные полномочия. Положительной чертой данного способа является самостоятельный расчет потребностей публично-правовым образованием - исполнителем соответствующих полномочий. Соответственно, каждый регион вправе учесть свои особенности при калькуляции затрат. Кроме того, достоинством является маневренность такой системы, что проявляется в возможности оперативной корректировки размера платы, взимаемой с заказчиков, расчетов в связи с изменениями рыночной конъюнктуры, других факторов. Недостатки - сложность финансового контроля, поскольку необходимо осуществлять контроль не только за целевым расходованием, но и за объективностью расчетов, порядком оплаты платежей в счет финансирования публичной функции, непрозрачность финансовых потоков.

Для финансового обеспечения делегированных полномочий используется также самофинансирование, то есть финансирование делегированных мандатов за счет средств самого публично-правового образования, исполняющего переданные полномочия. Подчеркнем, что оно является отрицательным явлением, противоречит принципу бюджетного федерализма, что уже отмечалось автором.

Бюджетное и внебюджетное финансирование делегированных полномочий является прямым, преимущественно одноканальным, целевым и безвозвратным. Автор допускает возможность двуканального финансирования переданных полномочий, например, за счет средств вышестоящего бюджета и средств потребителей соответствующих публичных услуг. Так, согласно ст. 7 Закона об образовании, полномочия Российской Федерации в сфере образования осуществляются за счет субвенций из федерального бюджета, а также соответствующей государственной пошлины, зачисляемой в бюджет субъекта Российской Федерации. Невозвратным финансирование является в том смысле, в котором мы указали выше, т.е. предоставленные денежные средства не являются заемными, они расходуются на обозначенные цели, не подлежат возврату, за исключением неиспользованных остатков.

Если резюмировать сказанное, то внутри метод финансирования можно разделить на бюджетное и внебюджетное финансирование.

Вторым методом финансового обеспечения делегированных полномочий является метод отчислений (либо перераспределения) налоговых и неналоговых доходов. В

общем смысле этот метод, как и первый, выходит за рамки настоящего исследования, поскольку, относится к правому институту бюджетного регулирования. Еще ведущий советский специалист в области финансового права Е.А. Ровинский в 1971 году выделял метод отчислений от государственных налогов и доходов как метод бюджетного регулирования[216]. Метод отчислений имеет долгую историю и в современном контексте его можно определить в широком смысле как распределение в долевом либо процентном выражении заранее оговоренной части налогов и сборов между бюджетами разного уровня. Ранее он применялся для перераспределения регулирующих доходов (в ред. Бюджетного кодекса РФ до 20 августа 2004 года).

Однако после исключения из кодекса понятия регулирующих доходов, он не утратил своей актуальности, поскольку отчисления в региональные и местные бюджеты были сохранены. Кроме того, этот метод можно отнести к методам финансовой деятельности государства.

Напомним, что он активно использовался в истории финансового обеспечения делегированных полномочий на первом этапе его развития. Данный метод предполагает зачисление доходов (как правило, в форме сборов, платы за выполнение каких-либо действий) от выполнения переданных полномочий в бюджет публично-правового образования, их осуществляющих. Мы не относим его к финансированию, поскольку в процессе осуществления комментируемых отношений не происходит перечисление средств от субъекта «А» к субъекту «Б». Денежные средства поступают в бюджет получателя, минуя вышестоящий бюджет. В настоящее время, этот метод сохранен в отношении исполнения субъектами РФ государственных полномочий, связанных с лицензированием, государственной аккредитацией образовательной деятельности и некоторых других в области образования и науки. Согласно ст. 56 БК РФ, ст. 7 Закона об образовании, доходы за совершение таких действий поступают в бюджеты субъектов РФ и за счет них происходит финансовое обеспечение осуществляемых полномочий.

Преимуществом исследуемого способа является простота расчета, перечисления, минимум расходов на «администрирование». В качестве недостатков можно выделить то, что данный способ не гарантирует поступление средств, а значит и возмещение затрат на исполнение полномочий, а также невозможность быстрого реагирования на нехватку средств. Кроме того, следует отметить, что в его отношении отсутствует какое- либо общее правовое регулирование. Он упоминается исключительно в отраслевом законодательстве в части обеспечения конкретных делегированных полномочий, в частности, в области образования. Такое лоскутное и пробельное регулирование не дает возможности полноценно использовать данный метод, хотя он в некоторых случаях может быть более эффективным, чем прямое финансирование.

Несмотря на то, что в России такая форма финансового обеспечения делегированных полномочий как прямое финансирование посредством передачи межбюджетных трансфертов (субвенций) является основной, практика других стран различна. Например, в Великобритании с 2012 года т.н. «block grants» (которые можно перевести как гранты с назначением (трансферты), использовавшиеся в Великобритании с 1976 года для финансирования переданных властям Шотландии полномочий Правительства Англии, урезаются и заменяются правом сбора эквивалентного количества налогов1, что можно квалифицировать как метод отчислений. Справедливости ради нужно заметить, что сочетание «Block grants» не имеет точного перевода на русский язык, тем не менее, указанные гранты предоставляются на определенные цели, однако остатки неиспользуемых средств не возвращаются, а могут быть израсходованы получателями на любые цели (авт.). Напротив, в Соединенных штатах Америки с 1970-х годов Правительство Соединенных штатов обеспечивает значительные суммы денег штатам посредством предоставления различных «block grants», то есть применяя метод прямого бюджетного финансирования, который пришел на смену метода «revenue sharing», что можно перевести как распределение доходов[217] [218].

Схематично методы финансового обеспечения можно изобразить следующим способом - см. рисунок 1.

Рисунок 1. Методы финансового обеспечения делегированных полномочий

Проведя глубокий теоретический анализ, автор приходит к мнению, что финансовое обеспечение делегированных полномочий можно свести к двум исторически сложившимся методам, широко используемым в финансовой деятельности государства:

- метод финансирования с разнообразием его видов;

- метод отчислений доходов.

Подробный анализ названных методов будет проведен в следующих главах. На настоящий момент скажем, что ни один из них не является совершенным и в тоже время, представляет базис для развития. К такому выводу подводит сама история. Как показано выше, даже на современном этапе в законодательстве и практике нет единообразия в методах финансового обеспечения, тем не менее метод прямого бюджетного финансирования превалирует. Автор выступает против необоснованного сужения способов финансового обеспечения передаваемых полномочий, хотя законодатель очевидным образом стремится к сокращению их количества. В поддержку своей позиции можно привести опыт Федеративной республики Германии. Так, в Конституции Баварии предусмотрено, что федеральная земля обязана компенсировать дополнительные затраты коммунальных образований, если она делегирует последним исполнение собственных полномочий. Такого рода компенсация может осуществляться, например, в форме трансферта из бюджета земли в рамках финансового выравнивания или предоставления коммунальному образованию нового источника дохода[219].

Наше предложение заключается в расширении методов финансового обеспечения делегированных полномочий. Однако, для положительного эффекта внедрения данной идеи в действующее законодательство, требуется ее всестороннее научное осмысление и выработка концептуальных ответов по следующим вопросам:

1) нужны ли общая регламентация и исчерпывающий перечень возможных методов финансового обеспечения делегированных полномочий?

2) Если да, то в каком документе правильнее всего их обобщить?

3) Какие критерии должны быть положены в основу при выборе метода финансового обеспечения конкретного полномочия?

4) В каком акте лучше оговорить конкретный метод финансового обеспечения? Попробуем разобраться.

Сегодня законодательное закрепление методов финансового обеспечения делегированных полномочий с точки зрения юридической техники проведено довольно неудачно. В частности, отсутствует единый документ, в котором перечисляются методы и дается их характеристика. Нормы о финансовом обеспечении разрозненны и распределены по разным статьям и разным нормативным правовым актам. Преимущественно, это три закона. В части делегированных полномочий, исполняемых субъектами РФ, - это Федеральный закон № 184-ФЗ. В части полномочий, передаваемых муниципальным образованиям, таким законом является Федеральный закон о местном самоуправлении № 131-ФЗ. Третьим документом является Бюджетный кодекс России.

Общие принципы финансового обеспечения вне зависимости от уровня делегирования в законодательстве не устанавливаются. Принципы финансового обеспечения осуществления органами государственной власти субъекта РФ полномочий по предметам ведения РФ и по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, установлены не в бюджетном законодательстве, как это было бы правильно, а в статье 26.2 Федерального закона № 184-ФЗ с одноименным названием. Названная статья крайне объемная, и кроме финансовых вопросов, содержит ряд других важных установлений. Например, перечень предметов ведения субъектов РФ в рамках совместного ведения РФ и субъектов РФ; порядок перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации; особенности делегирования полномочий в случае присутствия на местах территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и т.д. Можно сказать, что финансовому обеспечению посвящен лишь пункт 7 комментируемой статьи, и то частично. В нем в настоящее время регламентируется только один способ финансового обеспечения федеральных полномочий, переданных регионам - субвенции из федерального бюджета и бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования. О методах финансового обеспечения обратного процесса - передачи полномочий от регионов федеральному центру в названном законе не говорится. В статье 138.2 БК РФ упоминается субвенция федеральному бюджету из бюджета субъекта РФ, которая предоставляется в целях финансового обеспечения расходных обязательств Российской Федерации,

возникающих при выполнении полномочий субъекта РФ. Однако в кодексе не сказано, единственный ли это способ финансирования таких полномочий и каким образом он применяется. Как таковых принципов финансового обеспечения комментируемая статья, также как и весь кодекс, не содержит.

О способе компенсации расходов органов местного самоуправления, связанных с исполнением незакрепленных за ними полномочий (РФ либо ее субъектов), говорится в двух статьях Федерального закона № 131-ФЗ (см. статьи 19 и 20). Принципы финансового обеспечения их расходных обязательств не выделяются. Практически отсутствует регламентация финансового обеспечения делегированных полномочий между муниципальными образованиями разного уровня.

В Федеральном законе № 131-ФЗ определено только, что это должны быть межбюджетные трансферты (не субвенции) и их ежегодный объем определяется в соглашении о передаче осуществления части полномочий, заключаемом между соответствующими органами местного самоуправления (ст. 15 Закона). Бюджетный кодекс РФ о таком виде финансового обеспечения вообще не упоминает, лишь устанавливая отсылочные нормы о том, что в случаях и порядке, предусмотренных муниципальными правовыми актами представительного органа местного

самоуправления, допускаются межбюджетные трансферты между бюджетами муниципальных образований разного уровня

(статьи 143.3 -142.7).

Бюджетный кодекс РФ подходит к регулированию обозначенных отношений однобоко, посвящая весь массив статей только одному методу финансового обеспечения - субвенциям. При этом он рассматривает их с точки зрения вида межбюджетных трансфертов, а не метода финансового обеспечения передаваемых полномочий. Если внимательнее разобраться в его положениях, оказывается, что единого определения «субвенции» кодекс не дает. В нем предусмотрены отдельные статьи с понятийным аппаратом и разным его наполнением о субвенциях:

- «бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета» (статья 133);

- «бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования» (статья 133.2);

- «федеральному бюджету из бюджета субъекта Российской Федерации» (статья 138.2);

- «местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации» (статья 140). Однако, все названные субвенции имеют единую правовую природу. Поэтому должны регламентироваться единообразно, вне зависимости от уровня бюджета, в который они поступают. Так, в бюджетном законодательстве необходимо закрепить единое определение субвенции. Кроме того, кодекс ни слова не говорит о таком методе финансового обеспечения как отчисление от доходов, несмотря на то, что он предусмотрен отраслевым законодательством.

Часть нормативного регулирования отношений по использованию субвенций перенесено в другие документы, в частности, как уже было сказано это Федеральные законы №184-ФЗ и №131-ФЗ. В результате получается такое явление, как «правовая чересполосица». Так, с июля 2015 года в Федеральный закон № 184-ФЗ введена статья 26.20 «Финансовое обеспечение осуществления полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъекта Российской Федерации, за счет субвенций из федерального бюджета», отчасти дублирующая статью 133 БК РФ и регламентирующая порядок определения объема названных субвенций1. Примечательно, что аналогичных норм о субвенциях из бюджетов субъектов РФ в федеральный бюджет в этом законе нет. В Федеральном законе № 131-ФЗ присутствует статья 63 «Предоставление субвенций местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления государственных полномочий», которая также частично повторяет нормы БК о субвенциях местным бюджетам (ст. 140). Там же предусмотрена статья 65, регулирующая, в том числе, выделение субвенций из местных бюджетов[220] [221].

Все вышесказанное говорит о том, что назрела необходимость коренной переработки законодательства в рассматриваемой области.

На основе изложенного, дадим ответы на поставленные выше вопросы.

По первому и второму вопросам. По мнению автора, регулирование вопросов финансового обеспечения делегированных полномочий в законодательстве о статусе публично-правовых образований нужно свести к минимуму. Основным документом, определяющим принципы, методы и порядок финансового обеспечения делегированных полномочий необходимо, признать Бюджетный кодекс Российской Федерации. Поскольку в преамбуле к БК РФ констатируется, что он, в частности, устанавливает общие принципы бюджетного законодательства, организации и функционирования бюджетной системы РФ, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений, в нем могут (и должны) быть сформулированы правовые начала регулирования рассматриваемых отношений. При этом методы финансового обеспечения, на наш взгляд, не могут ставиться в зависимость от вида публично-правового образования и требуют унификации. Их описание видится в отдельной главе БК РФ, а не в главе 16 «межбюджетные трансферты», которая регулирует отношения только по прямым перечислениям из бюджетов разного уровня. Отсюда предложение, которое выносится на обсуждение и, возможно, заслуживает критики: ввести в раздел III Бюджетного кодекса РФ «Расходы бюджетов» главу 16.1 с названием «Финансовое обеспечение расходных обязательств публично-правовых образований, возникающих при выполнении делегированных полномочий». Более конкретные предложения по дополнению действующего законодательства внести не представляется возможным, во-первых, поскольку подготовлена новая редакция Бюджетного кодекса РФ, во-вторых, так как требуются кардинальные изменения подходов по регламентации вопросов финансового обеспечения делегированных полномочий.

Если произвести попытку ответить на два последних вопроса о том, каким образом должен выбираться способ финансового обеспечения конкретного делегированного полномочия и где его оговорить, то на наш взгляд метод должен подбираться индивидуально с учетом всех имеющих отношение к выбору обстоятельств. Он может зависеть от содержания конкретного полномочия, размеров затрат (различного плана) на его исполнение, удобства применения. Одно должно оставаться неизменным - это неукоснительное следование общим и специальным принципам финансового обеспечения делегированных полномочий, а именно: принципам гласности, стабильности; эффективности использования бюджетных средств; полного и своевременного финансового обеспечения делегированных полномочий; недопустимости учета собственных доходов бюджетов исполняющей стороны при расчете объемов финансового обеспечения делегируемых полномочий; нормативного определения объемов финансового обеспечения делегированных полномочий и др. В качестве правовой формы закрепления метода финансового обеспечения самым правильным кажется закон (нормативный правовой акт либо соглашение, если передача полномочия осуществлялась в такой форме) о делегировании отдельно взятого полномочия. Например, метод финансового обеспечения государственных полномочий по воинскому учету граждан, переданных органам местного самоуправления, должен быть указан в Законе о военной службе. Сегодня это прямое финансирование через субвенцию. Следует отметить, что в настоящее время все федеральные законы о передаче полномочий уже содержат указание на способ их финансового обеспечения.

В проекте новой редакции БК РФ, к сожалению, все положения действующего кодекса сохранены в действующей редакции[222].

Подведем некоторые итоги. В настоящем параграфе было дано понятие и теоретическое обобщение методов финансового обеспечения делегированных полномочий. Под методом финансового обеспечения делегированных полномочий автор понимает установленные законодательством способы финансового покрытия расходных обязательств публично-правовых образований, возникающих в связи с исполнением делегированных полномочий. В качестве методов финансового обеспечения делегированных полномочий были предложены метод финансирования и отчисления доходов.

На основании анализа законодательства о методах финансового обеспечения делегированных полномочий, автор может охарактеризовать его термином «правовая чересполосица». Для устранения таких явлений, предлагается унифицировать нормы о финансовом обеспечении делегированных полномочий и обобщить их в Бюджетном кодексе РФ. Конкретный способ финансового обеспечения должен определяться с учетом всех заслуживающих внимания обстоятельств и закрепляться в отраслевом нормативном акте, в соответствии с которым передаются полномочия.

<< | >>
Источник: АНДРЕЕВА ЕЛЕНА МИХАЙЛОВНА. ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ВЗАИМНОГО ДЕЛЕГИРОВАНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ СУБЪЕКТОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Москва - 2018. 2018

Скачать оригинал источника

Еще по теме § 2.3. Понятие и научная систематизация финансово-правовых методов обеспечения делегированных полномочий: