<<
>>

§ 2.2. Ретроспективный анализ правового механизма финансирования делегированных полномочий как основа систематизации методов их финансового обеспечения

Для того, чтобы прокомментировать современный механизм финансирования исполнения переданных полномочий, внести предложения по его совершенствованию, необходимо провести ретроспективный анализ данных отношений.

Такое «мини-исследование» позволит автору обобщить накопленный опыт и применить его для последующей унификации методов финансового обеспечения делегированных полномочий, сделать теоретические выводы и обобщения.

Финансовые правоотношения в исследуемой области формировались одновременно с развитием самого правового института делегирования. Сегодня мы имеем, хотя и неидеальный, но жизнеспособный механизм финансового обеспечения делегированных мандатов. Можно предложить выделить два периода в его историческом развитии.

Первый этап - этап зарождения отношений по делегированию полномочий, в том числе и в области их финансового обеспечения. Его следует лимитировать периодом с 1992 по 2005 годы и охарактеризовать как хаотичный и бессистемный. Однако 90-е были сложными годами для России. Это время смены политического и экономического устройства общества, полной перестройки системы хозяйствования. Реформы проводились по всем направлениям одновременно, стремительно, в обстановке колоссального дефицита бюджетных средств. Конечно, это сказалось на качественных характеристиках изменений.

В рассматриваемый период нижестоящими по отношению к федеральному центру публично-правовыми образованиями осуществлялись три группы полномочий. Первые - свои собственные, закрепленные за ними в установленном порядке, вторая и третья - относились к компетенции федерального центра. Вторая группа полномочий была передана им надлежащим образом (на тот период - соглашениями о передаче части полномочий). Например, в соответствии с соглашением от 16.09.02г. № 124/71 между Министерством здравоохранения РФ и Правительством Московской области, последнему были переданы полномочия Министерства здравоохранения РФ по лицензированию медицинской деятельности.

Соглашением от 31.01.03г. № 6 между Министерством здравоохранения РФ и Администрацией Омской области, Администрации Омской области были переданы полномочия Министерства здравоохранения РФ по лицензированию фармацевтической деятельности аптечных предприятий и учреждений, зарегистрированных на территории Омской области1.

Последняя группа полномочий, которая по своей природе также не относилась к компетенции публично-правовых образований соответствующего уровня, императивно налагалась на них отдельными республиканскими законами без соблюдения процедуры передачи и без обозначения их в качестве «делегированных». Например, в ст. 3 Закона Российской Федерации от 22.01.93г. №4338-1 «О статусе военнослужащих»

содержалась императивная норма о том, что обеспечение правовой и социальной защиты военнослужащих... возлагается на органы государственной власти и управления, органы местного самоуправления[162] [163]. Хотя согласно ст. 71 Конституции РФ, к исключительному ведению Российской Федерации относились (и относятся) оборона и безопасность, федеральная государственная служба.

Финансовое обеспечение «чужих» полномочий осуществлялось крайне нестабильно, при отсутствии какой-либо методологии. Росло количество т.н. «необеспеченных мандатов» - то есть полномочий, закрепляемых за субъектами РФ, муниципальными образованиями, без надлежащего оформления и финансирования. Например, долгое время оставался не решенным вопрос об источнике финансирования льгот, предоставленных военным, ветеранам, донорам, героям труда, чернобыльцам, учителям в сельской местности и др. Способы финансирования не были систематизированы, имели разное название. Можно сказать, что законодателем им не предавалось значения. Однако к тому имелись объективные и субъективные предпосылки. Так, трудно в одночасье перестроить сознание, отказаться от принципов, характерных для унитарного государства, в частности, принципа централизации, единого бюджета, из которого финансировались все территориальные единицы.

Проблема нехватки средств до перестройки решалась перечислением дополнительных ассигнований по заявкам органов на местах. В условиях бюджетного федерализма указанный метод стал неприемлемым. Во-вторых, преобразования проводились в таком быстром темпе, что не оставляли времени на тщательное обдумывание принимаемых решений.

В то время практики обособления выделяемых средств для финансового обеспечения передаваемых полномочий и тем более по каждому направлению в отдельности, не было. Обязанность целевого использования в том виде, в котором мы ее понимаем сегодня, также не была установлена. Ассигнования на рассматриваемые цели планировались и зачислялись в бюджеты другого уровня общей массой. Исходя из принципа единства кассы, они переплетались со всеми другими доходами, а затем согласно региональным (местным) актам о бюджете расходовались по предусмотренным статьям. Все сказанное вызывало значительное количество споров, связанных с определением источника финансирования тех или иных публичных функций. Судебные органы были переполнены исками о взыскании убытков, связанных с выполнением публичных задач, не обеспеченных денежными и материальными источниками. Суды вынуждены были разбираться в сложной системе финансирования, расчетах поступлений, что иногда вело к необоснованным взысканиям. В этом плане приведем один показательный пример. В статье 55 Закона Российской Федерации от 10.07.92г. № 3266-1 «Об образовании» (в ред. Федерального закона от 13 января 1996 года № 12-ФЗ) была предусмотрена коммунальная льгота для учителей, работающих в сельской местности, в виде бесплатного освещения и отопления[164]. При этом в законодательстве не был предусмотрен источник финансового обеспечения данной льготы. Расходы на ее реализацию не были предусмотрены в федеральном бюджете, не включены в Федеральный фонд компенсаций. В Калининградской области приблизительно с 2000 года рассматриваемая льгота перестала предоставляться коммунальными организациями, так как последние не получали возмещения соответствующих затрат.

В связи с чем, педагоги стали обращаться в районные суды с исками о взыскании стоимости необоснованно оплаченных ими коммунальных услуг. В качестве ответчиков были привлечены все уровни власти - Российская Федерация, субъект РФ, в данном случае, Калининградская область, и соответствующее муниципальное образование. Надлежащим ответчиком суд признал субъекта РФ1. Обоснованность такого вывода сомнительна, так как льгота являлась федеральной и предоставлена была федеральным законом.

Из законодательства того времени, которое также следует охарактеризовать как лоскутное и бессистемное, выделим:

- федеративные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти образований, входящих в состав России, заключенные в 1992 году[165] [166]. В них предусматривалась возможность взаимной передачи полномочий на основании соглашений, финансовые вопросы не регламентировались;

- Конституцию РФ, в которой регулированию рассматриваемых отношений посвящались две статьи: 78 (взаимное делегирование на основании соглашений полномочий между органами исполнительной власти РФ и субъектов РФ) и 132 (о наделении на основании законов государственными полномочиями органов местного самоуправления). О передаче необходимых материальных и финансовых средств упоминается только во втором случае;

- Закон РСФСР от 10.10.91г. № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»[167]. Это один из первых бюджетных документов постсоветского времени. В статье 6 Закона указывалось на делегирование полномочий от РСФСР Союзу ССР с передачей соответствующих целевых финансовых ресурсов. В статье 18, посвященной межбюджетным отношениям, были перечислены формы бюджетного регулирования, в частности, среди них названы «бюджетные фонды, средства которых в целях осуществления социальных, экологических и других программ, проведения иных мероприятий, покрытия дефицита могут передаваться безвозмездно в виде субвенций, субсидий и дотаций в бюджеты нижних уровней».

Трудно сказать, имелось ли ввиду в приведенной статье делегирование, поскольку федеративные договоры были подписаны позднее. Данными положениями регламентация делегирования ограничивалась. Такая же невнимательность к регулированию финансовых аспектов делегирования прослеживалась в первой редакции Бюджетного кодекса РФ, а также в законах о бюджетах того периода;

- Бюджетный кодекс РФ в редакции 31 июля 1998 года. Он содержал в себе несколько важных положений по исследуемому вопросу. Так, он разделял на разные направления расходы на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти; реализацию обязательных выплат населению...; дотации, субвенции и субсидии бюджетам других уровней как формы финансовой помощи (ст. ст. 44, 69). Тем не менее, кроме приведенных норм, никакой иной детализации не было. Законы о бюджете данному разграничению не следовали. Приведем в качестве примера Закон РФ от 24.12.02г. № 176-ФЗ «О федеральном бюджете на 2003 год». Так, в нем средства на реализацию отдельных государственных полномочий были предусмотрены и в форме субвенций и в форме субсидий, а на финансовое обеспечение делегированных городу Москве полномочий по сбору и утилизации радиоактивных отходов в Центральном регионе были отнесены к разделу «Финансовая помощь» только в форме субвенций. Отдельно выделялись средства на реализацию отдельных федеральных законов также в форме субсидий и субвенций. Последние объединялись в Фонд компенсаций[168]. Средства фонда направлялись на финансирование текущих расходов по реализации Федерального закона от 24.11.95г. №181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» - в форме субсидий; Федерального закона от 19.05.95г. №81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» - в форме субвенций. При этом законодатель крайне небрежно относился к терминологии, например, не различая субвенции и субсидии. Попутно заметим, что впервые Фонд компенсаций был упомянут в составе федерального бюджета 2001 года. Его правовой статус оставался неопределенным до 2005 года. О нем упоминалось в законах о бюджете без всякого разъяснения его сущности и назначения. Фонд компенсаций рассматривался как совокупность субсидий и субвенций регионам для финансирования отдельных федеральных законов;

- Закон РФ от 5.03.92г. №2449-1 «О Краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации», который наделял данные органы собственной компетенцией и предусматривал возможность взаимного делегирования на основании договоров с органами государственной власти и управления Российской Федерации, органами районного и городского самоуправления[169]. Финансовым аспектам в нем равным образом не уделялось должного внимания. В статье 5 закона было сказано о том, что Краевой, областной Совет и краевая, областная администрация могут привлекаться к участию в реализации государственных программ с возмещением расходов. В статье 17 устанавливались формы сбалансированности бюджетов - дотации, субсидии и субвенции. Определялось, что в случаях принятия органами государственной власти и управления Российской Федерации решений, повлекших увеличение расходов или уменьшение доходов краевого, областного бюджета, недостающие бюджетные средства компенсируются за счет республиканского бюджета РФ;

- новый закон о статусе субъектов Российской Федерации - Федеральный закон от

06.10.99г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных

(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В первоначальной редакции вопросы делегирования в нем были затронуты только в первой статье, где было установлено, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут по взаимному соглашению передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Финансовых аспектов делегирования Закон не касался;

- первый закон о местном самоуправлении - Закон РСФСР от 6.07.91г.№1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР». Он также в основном ограничивался вопросами бюджетного регулирования. В статье 43 Закона было установлено, что при недостаточности средств местному Совету из бюджета Совета вышестоящего территориального уровня предоставляются дотации и субвенции или уточняются нормативы отчислений от регулирующих налогов. В случаях, когда доходы местных бюджетов уменьшаются или их расходы увеличиваются в результате принятия решений органами государственной власти и управления, недостающие бюджетные средства компенсируются за счет соответствующих бюджетов1;

- Федеральный закон от 28.08.95г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не добавил ничего нового в части правовой регламентации финансирования делегированных полномочий2.

Если обобщить основные моменты, не будет преувеличением сказать, что изначально отношения по передаче полномочий, как и по их финансированию, складывались спонтанно и не представляли собой взаимоувязанного механизма. Делегирование, как правило, не оформлялось надлежащим образом. Не было единых подходов по финансированию. Дополнительные обязанности публично-правовых образований нижестоящего уровня накладывались на них республиканскими законами, компенсация расходов на выполнение добавочных функций производилась опосредованно либо не в полном объеме. Как результат - огромное количество судебных споров.

Для финансового обеспечения передаваемых полномочий использовались следующие механизмы:

- отчисления от регулирующих доходных источников в бюджеты другого уровня. Их размеры ежегодно устанавливались законом о бюджете3. Названный способ был основным;

- прямое финансирование, т.е. перечисление денежных средств из бюджета передающей полномочия стороны. При этом, чаще всего передаваемые средства не имели названия, а обозначались как «ассигнования», либо просто «финансовые средства для реализации отдельных государственных полномочий». Иногда в качестве таковых выступали субсидии, субвенции и даже дотации. Последние, как известно, не имеют целевого назначения;

- сохранение доходов от осуществления отдельных государственных полномочий, в том числе пошлин, сборов за выдачу лицензий, других разрешительных документов, [170] [171] [172] штрафов в бюджете исполняющей стороны (встречалось только при передаче полномочий на местный уровень)1.

Еще одна особенность правового регулирования рассматриваемых финансовых отношений в то время заключалась в том, что большинство вопросов решалось не на постоянной основе, а законами о бюджете на соответствующий год. Нормы о порядке расчетов потребности, финансовом контроле за выделяемыми из других бюджетов средствами практически отсутствовали. Не были установлены права и обязанности сторон таких финансово-правовых отношений.

Как видно из проведенного анализа, финансовое обеспечение делегированных полномочий в то время в основном осуществлялось методами бюджетного регулирования[173] [174]. В соответствии со ст. 4 Закона РСФСР от 10.10.91г. №1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» под ним понималось частичное перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней. Автор придерживается широкой трактовки данного термина, что предполагает возможность перераспределения бюджетных средств посредством:

- закрепления на постоянной основе доходных источников (налоговых и неналоговых) бюджетов;

- установления нормативов отчислений от федеральных, региональных и местных налогов и иных обязательных платежей;

- предоставления межбюджетных трансфертов (дотаций, субсидий, субвенций);

- предоставления бюджетных средств на возвратной и возмездной (безвозмездной) основах.

В таком широком понимании термин «бюджетное регулирование», на наш взгляд, совпадает с понятием «межбюджетные отношения» и в большей части поглощается им в настоящее время. Последнее, тем не менее, является более масштабной категорией, так как включает горизонтальные связи участников бюджетных отношений, например, при организации межсубъектового (межмуниципального) сотрудничества, а также процессуальные отношения.

Следует отметить, что в последнее время в юридической и экономической литературе наметилась тенденция к применению термина «бюджетное регулирование» с приставкой «меж»1. Такая подмена, на наш взгляд, является обоснованной. Так, несмотря на свою долгую историю, понятие «бюджетное регулирование» также не отражает суть характеризуемых явлений. Например, в ряде работ бюджетное регулирование рассматривается в широком смысле как способ воздействия на все бюджетные отношения[175] [176]. При этом происходит ассоциация бюджетного регулирования с «регулированием бюджетных отношений». В настоящее время комментируемое понятие более не используется в бюджетном законодательстве. Однако, автор не случайно прибегнул к указанной категории, поскольку обеспечение делегированных полномочий как раз относится к сфере бюджетного (межбюджетного) регулирования. Как отмечалось в предыдущей главе, отношения по финансовому обеспечению переданных полномочий необходимо признать межбюджетными отношениями.

Второй этап - этап упорядочения отношений по финансовому обеспечению делегированных полномочий. Он охватывает период с 2005 по настоящее время. Основные преобразования, характеризующие рассматриваемый период, заключаются в следующем:

- стремление законодателя к строгому разграничению компетенции между публичными субъектами разных уровней;

- введение одностороннего порядка передачи полномочий (не соглашением, а законом);

- унификация способов финансового обеспечения делегируемых мандатов;

- детальная регламентация порядка расчета, перечисления и расходования денежных средств для выполнения передаваемых полномочий;

- совершенствование механизмов отчетности и контроля.

Данный период берет свое начало вступлением в силу следующего блока федеральных законов:

- Федерального закона от 4.07.03г. №95-ФЗ о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон №95-ФЗ)1. Так, Федеральный закон № 184-ФЗ был дополнен главой IV.1 «Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта РФ», в которой установлены основы финансирования предметов совместного ведения РФ и субъектов РФ. Были сформулированы вопросы совместного ведения, которые решаются субъектами РФ самостоятельно и за счет своего бюджета. Те функции, которые не вошли в данный перечень, выполняются Российской Федерацией либо самостоятельно и за свой счет, либо субъектами РФ, но за счет субвенций из федерального бюджета. «Совместной компетенцией» могут наделяться также органы местного самоуправления с передачей необходимых финансовых и материальных ресурсов. Примечательно, что в первой редакции пункта 7 Федерального закона № 184-ФЗ законодатель попытался избежать определения правовой природы совместных полномочий, осуществляемых субъектами РФ согласно отдельным федеральным законам[177] [178]. Главная цель поправок была решить проблему «необеспеченных» мандатов. Однако, федеральным законом от 31.12.05г. №199-ФЗ, комментируемое положение было откорректировано[179]. Совместным полномочиям, исполняемым субъектами РФ вразрез закрытого перечня, введенного пунктом 2 статьи 26.3 Федерального закон № 184-ФЗ, был присвоен «статус» делегированных. Впервые была предусмотрена возможность делегирования государственных полномочий не соглашениями (их значение сохранено), но ив одностороннем порядке посредством принятия федерального закона (закона субъекта РФ). В обозначенном ключе, было изменено большинство федеральных законов, по которым происходило осуществление регионами несвойственных им функций. Например, в первоначальной редакции Федерального закона от 25.06.02г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» указывалось, что государственная охрана объектов культурного наследия народов Российской Федерации является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (преамбула закона)1. Такая формулировка этого и большинства других аналогичных законов, была причиной постоянных финансовых разногласий между уровнями власти. Согласно поправкам, внесенным в комментируемый закон в 2006 году, компетенция Федерального центра и регионов была строго разделена[180] [181]. Во- первых, в новых статьях 9.1, 9.2 были очерчены функции органов власти субъектов РФ, исполняемые ими за счет своих средств. Во-вторых, Российская Федерация передала субъектам Российской Федерации осуществление части своих полномочий в рассматриваемой области. Аналогичные изменения в части распределения и передачи государственных полномочий были внесены в порядка 30 федеральных законов.

Процесс уточнения компетенции публично-правовых образований разного уровня продолжается до настоящего времени. На январь 2018 года с учетом последних поправок, перечень вопросов совместного ведения, осуществляемых субъектами Российской Федерации за счет своих доходов, составляет около 110 пунктов. Все остальные полномочия совместного ведения федерального центра и регионов, должны осуществляться либо Российской Федерацией самостоятельно, либо субъектом Российской Федерации, но посредством финансового обеспечения выполняемых функций (посредством предоставления субвенций). Фонд компенсаций был упразднен в

2013 году согласно ст. 1 Федерального закона от 7 мая 2013 года № 104-ФЗ1. Автор может оценить изменения как исключительно положительные;

- Федерального закона от 20.08.04г. №120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» (далее - Федеральный закон № 120-ФЗ)[182] [183]. Названный нормативный акт дополнил нововведения. Так, он раскрыл статус т.н. «межбюджетных» субвенций, за счет которых должны были теперь финансироваться мандаты, не попавшие в закрытый перечень полномочий, закрепленных за каждым уровнем публичной власти. Впервые был регламентирован порядок расчета, распределения и зачисления средств субвенций, установлен их целевой характер. В своей первой редакции Федеральный закон №120-ФЗ не содержал исчерпывающего правового регулирования исследуемых финансовых отношений. Так, сохранился дуализм субвенций. Они продолжали предоставляться юридическим лицам и публичным субъектам. В Бюджетный кодекс РФ было введено новое понятие «фонд компенсаций», ранее использовавшееся только в законах о бюджете. Однако, согласно статьям 133, 140 кодекса он образовывался в целях предоставления субвенций на исполнение расходных обязательств субъектов РФ и (или) муниципальных образований, финансовое обеспечение которых в соответствии с Федеральными законами №№ 184-ФЗ и 131-ФЗ осуществляется за счет субвенций из соответствующего бюджета. Соответственно, умалчивался источник финансирования полномочий, которые не упоминались в двух названных законах. Проведенный автором анализ федеральных законов о бюджете за 2007-2012 годы, показал, что, например, в Федеральный фонд компенсаций включались не все субвенции, предоставляемые регионам для финансирования полномочий, выполняемых ими согласно отдельным федеральным законам. В 2005 году из Федерального фонда компенсаций финансировалось 3 из 10 субвенций; в 2006 году - 15 из 28 субвенций; в 2007 году - 18 из 30 субвенций. Впоследствии поправками в БК РФ от 26.04.07г. № 63-ФЗ, вступившими в силу с 1 января 2008 года, субвенции стали рассматриваться как бюджетные средства, предоставляемые в бюджеты другого уровня в целях финансового обеспечения исполнения переданных им полномочий1. Как уже говорилось, фонд компенсаций был упразднен в 2013 году;

- в дополнение к озвученным выше правовым документам современного этапа следует указать отдельные отраслевые законы, которыми, собственно, и делегированы государственные полномочия в настоящее время (порядка 50 законов). Например, Закон Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации», Основы законодательства Российской Федерации о культуре, Основы законодательства об охране здоровья граждан[184] [185], Федеральный закон «О животном мире», Водный кодекс, Федеральный закон «О социальной защите инвалидов» и др. Поскольку в своей первой редакции они не содержали положений о делегировании, в них были внесены соответствующие изменения, о которых уже говорилось выше. Первый блок таких поправок реализован Федеральным законом №199-ФЗ от 31 декабря 2005 года.

- Федерального закона от 6.10.03г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Действует в настоящее время. Вступившие в силу с 1 января 2006 года статьи 19, 20 Закона посвящены делегированию и устанавливают крайне важные положения. Во-первых, финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых субвенций из соответствующих бюджетов; Во-вторых, законы, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать, в частности, способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций; В-третьих, муниципальные органы участвуют в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в установленном порядке, в случае соответствующего решения представительного органа местного самоуправления. При этом, финансирование таких полномочий, не является обязанностью муниципального образования.

Несмотря на то, что данный этап рассматривается нами как современный, правовую конструкцию финансового обеспечения делегированных полномочий нельзя признать ни завершенной, ни безупречной. Нормативное регулирование вопросов финансового обеспечения «передаваемой компетенции» непрерывно модернизируется. Автор не будет останавливаться на анализе всех поправок законодательства. Основные изменения были озвучены выше. Отметим лишь, что подходы, намеченные Федеральными законами №95-ФЗ и 120-ФЗ, не изменились. Так, прослеживается тенденция к определению прямого финансирования как основного метода финансового обеспечения делегированных полномочий. Оно производится посредством перечисления межбюджетных трансфертов в форме субвенций (о субвенциях подробнее см. главу 5 настоящего исследования). Согласно заданному направлению происходит детализация законодательства.

Однако, кроме субвенций, в рамках второго этапа продолжают использоваться и иные механизмы финансового обеспечения делегированных полномочий, типичные для первого периода, в частности сохранение в бюджете «исполнителя» доходов от осуществления переданных государственных полномочий. Так, в ноябре 2010 года очередные поправки были внесены в Федеральный закон № 184-ФЗ[186]. Пункт 7 ст. 26.3 Закона был дополнен положением о том, что «финансовое обеспечение осуществления полномочий, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации, может осуществляться за счет бюджетных ассигнований, предусмотренных в бюджете субъекта Российской Федерации не менее, чем в объеме планируемых поступлений от уплаты государственной пошлины, связанной с осуществлением переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации отдельных полномочий и зачисляемой в бюджеты субъектов Российской Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации». Приведенная норма действовала с 1 января 2011 года по 24 июля 2015 года и была исключена из Закона в середине финансового года ввиду нового изложения пункта 7, предложенного

Федеральным законом № 233-ФЗ1. Абзац о государственной пошлине присутствовал в названном законопроекте на момент внесения в Государственную Думу и даже после рассмотрения его в первом чтении. Однако в окончательном варианте Закона № 233 -ФЗ его уже не было[187] [188]. Не упоминается данный механизм и в Бюджетном кодексе РФ.

Исходя их действий законодателя можно предположить, что он планировал отказаться от данного способа финансового обеспечения передаваемых полномочий, однако, по каким-то причинам этого не сделал. Так, сегодня нормы о государственной пошлине, которая может служить источником покрытия расходов по исполнению делегированных полномочий, сохранены в отраслевом законе. Статьей 7 Федерального закона от 29.12.12г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее - «Закон об образовании») определено, что полномочия РФ в сфере образования, переданные органам власти субъектов Российской Федерации, осуществляются за счет федеральных субвенций, а также в пределах бюджетных ассигнований... от уплаты государственной пошлины, связанной с осуществлением переданных полномочий и зачисляемой в бюджет субъекта Российской Федерации»[189]. Выявленная

непоследовательность законодателя может оцениваться исключительно критически.

Новеллой законодательства является положения о финансировании делегированных субъектам РФ полномочий за счет денежных средств внебюджетных государственных фондов. Для их обозначения законодателем также был применен термин «субвенции». Этот способ был предусмотрен пунктом 7 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ в редакции Федерального закона от 18.10.07г. № 230-

ФЗ1. Аналогичные правки в ноябре 2011 года были внесены и в Бюджетный кодекс РФ[190] [191]. Однако в кодексе были отражены только субвенции из одного внебюджетного фонда - Федерального фонда обязательного медицинского страхования (введена ст. 133.1 действует с 1 января 2011 года). В июле 2015 года противоречия были устранены посредством корректировки упомянутого п.7 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ. Рассматриваемый пункт был приведен в соответствие с нормами БК РФ[192]. На практике за период с момента введения данного механизма и по настоящее время, таким образом финансируется только одно направление - это полномочия РФ в сфере обязательного медицинского страхования, делегированные субъектам Российской Федерации.

Требует осмысления еще один способ финансового обеспечения передаваемых полномочий, о котором уже упоминалось в настоящем исследовании - финансовое обеспечение делегированных мандатов за счет сбора (платы) с непосредственных интересантов - потребителей соответствующих государственных услуг. Так, в соответствии со ст. 6 Федерального закона от 23.11.95г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», Российская Федерация передала регионам свои функции в области проведения экологической экспертизы без предоставления субвенций из федерального бюджета. При выполнении указанных функций с заказчика документации, подлежащей государственной экологической экспертизе, взимается сбор, который сохраняется за субъектом РФ. Аналогично по федеральным полномочиям по организации и проведению государственных экспертиз проектной документации, результатов инженерных изысканий, переданным субъектам РФ Градостроительным кодексом РФ. Финансирование полномочий осуществляется за счет средств застройщика или технического заказчика (ст. 6.1 Градостроительного кодекса РФ). Существенно, что названные доходы субъектов РФ не указаны в статьях 56, 57 Бюджетного кодекса РФ в составе доходов субъектов РФ. Особенностью рассматриваемого способа является то, что денежные средства в данном случае обособляются и по доходам и расходам. Он является некоторым исключением из принципа общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов. Отметим, что финансовое обеспечение полномочий этим способом является одним из наименее изученных[193]. Способ сохранился практически в неизменном виде с 90-х годов прошлого века.

Таким образом, в очерченный нами второй период используются следующие механизмы финансового обеспечения делегированных полномочий:

- перечисление межбюджетных трансфертов в форме субвенции из бюджета «передающей» полномочия стороны. Обозначенным способом финансируются порядка 80 % всех делегированных государственных полномочий. Данный способ в настоящее время является единственным способом финансового обеспечения делегированных органам местного самоуправления полномочий;

- перечисление средств в форме субвенций из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования. Используется при финансировании только одного государственного полномочия;

- государственная пошлина, полученная от осуществления отдельных государственных полномочий и сохраняемая в бюджете «исполняющей» полномочия стороны;

- возмещение затрат на исполнение государственных полномочий потребителями (заказчиками) соответствующих государственных услуг.

Проанализировав имевшие место в истории России механизмы финансового обеспечения делегированных мандатов, отметим, что они отличаются многообразием. Практика выявила их положительные и отрицательные стороны, подвела нас к определенным теоретическим заключениям.

<< | >>
Источник: АНДРЕЕВА ЕЛЕНА МИХАЙЛОВНА. ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ВЗАИМНОГО ДЕЛЕГИРОВАНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ СУБЪЕКТОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Москва - 2018. 2018

Скачать оригинал источника

Еще по теме § 2.2. Ретроспективный анализ правового механизма финансирования делегированных полномочий как основа систематизации методов их финансового обеспечения: