<<
>>

§ 2.1. Система принципов правового регулирования отношений по финансовому обеспечению делегированных полномочий

Принципы правового регулирования отношений по финансовому обеспечению делегированных полномочий являются отправными пунктами не только для продолжения работы по совершенствованию действующего финансового законодательства, но и для верного понимания правовой природы рассматриваемых отношений.

К сожалению, они не формализованы в нормативных правовых актах. Статья 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ, несмотря на звучное название «Принципы финансового обеспечения осуществления органами государственной власти субъекта РФ полномочий по предметам ведения РФ и по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ», как таковых принципов не выделяет, а устанавливает порядок финансирования указанных полномочий. Тем не менее, анализ соответствующих норм позволяет вывести главные правовые положения, которые оказывают (либо должны оказывать) влияние на дальнейшую регламентацию финансовых отношений по делегированию и выстраивают их в некоторую систему.

Сразу оговоримся, что к принципам можно относиться двояко. Приведем высказывание Р.Л. Иванова, который отмечает, что специфика основополагающих идей заключается в том, что «обладая высшей степенью абстрактности ... они способствуют юридическому закреплению не только того, что уже сложилось, но и направляют правовое регулирование «вперед»[138]. Соответственно, допустимо наравне с

перечислением принципов, прямо следующих из законодательства, выделение принципов - идеалов, к достижению которых необходимо стремиться. Большинство принципов правового регулирования отношений по финансовому обеспечению делегированных полномочий прямо следует из нормативных правовых актов. Задача исследователя в данном случае заключается только в их формализации. Тем не менее, ниже автор предлагает и принципы - ориентиры, которые пока не поддержаны законодателем.

Вторая важная мысль заключается в том, что выведенные автором принципы представляют собой систему.

Это означает совокупное воздействие на общественные отношения всех ее элементов и невозможность вычленения из нее какого-либо из них. В противном случае не удастся достигнуть главной цели - создания в России полноценного механизма осуществления делегированных полномочий.

К основным началам правового регулирования рассматриваемых отношений автор относит следующие принципы:

- полного и своевременного финансового обеспечения делегированных полномочий;

- исключительности субвенции как формы финансового обеспечения делегированных полномочий;

- недопустимости учета собственных доходов бюджета исполняющей стороны при расчете объемов финансового обеспечения делегируемых полномочий;

- нормативного определения объемов финансового обеспечения делегированных полномочий;

- стимулирования эффективности использования финансовых средств, выделенных на финансовое обеспечение делегированных полномочий;

- максимальной самостоятельности публично-правового образования в расходовании предоставленных на осуществление делегированных полномочий финансовых средств;

- взаимодействия участников отношений по финансовому обеспечению делегированных полномочий;

- регрессной ответственности публично-правового образования, делегирующего полномочия, по финансовым обязательствам, вытекающим из исполнения таких полномочий.

Принцип полного и своевременного финансового обеспечения

делегированных полномочий мы назвали первым, так как он кажется наиболее важным. Данный постулат базируется на принципах разделения властей, бюджетного федерализма, о которых было сказано выше. Дитятковский М.Ю. среди основных начал наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями выделяет принцип материально-финансовой обеспеченности передаваемых государственных полномочий без дальнейшей его детализации1. Мокрый В.С. добавляет критерий достаточности и выводит принцип достаточности материально-финансового обеспечения осуществления государственных полномочий либо «адекватного финансового обеспечения» (правда, также применительно к органам местного самоуправления)[139] [140].

Автор настоящего исследования склоняется к указанию на полное (а не достаточное) финансовое обеспечение делегированных полномочий по следующим причинам. На наш взгляд, термин «достаточность» имеет ярко выраженный субъективный, оценочный характер. Он предполагает наличие определенных критериев соответствия. Однако, не всегда такие критерии имеют место быть. Кроме того, при их установлении большое значение может играть фактор усмотрения. Мы согласны с позицией М.А. Пшеничнова, который пишет, что вопрос о том, в чьей компетенции и на основании каких критериев делается вывод о достаточности материального обеспечения делегируемых полномочий, остается неурегулированным[141]. Неопределенность указанной категории затрудняет практику, делает возможным отказ в дополнительном, но необходимом финансировании. В то время как характеристика финансового обеспечения как «полного» не имеет данных недостатков. Во-вторых, функция определения достаточности финансирования в настоящее время находится у передающей полномочия стороны, что только усиливает субъективный фактор. В-третьих, при возникновении сомнений в обоснованности произведенных затрат, все споры могут быть решены в судебном порядке при предъявлении доказательств их размеров со стороны исполняющего полномочия субъекта. Поэтому, словосочетание «полное финансовое обеспечение» будет наиболее корректно отражать направление правового регулирования рассматриваемых отношений. Принцип полного финансового обеспечения означает учет всех затрат исполнителя при осуществлении делегированных полномочий, в том числе и на т.н. «администрирование» делегированных полномочий. Кроме того, закрепление данного принципа поможет снять остроту в вопросе об источниках средств на исполнение судебных решений, на компенсацию судебных издержек, которые зачастую имеют место быть при рассмотрении споров по осуществлению полномочий (в настоящее время, такие расходы никак не учитываются). Однако, полное не есть безграничное. Рассматриваемый постулат должен сочетаться с принципами эффективности использования бюджетных средств, их целевого использования и, конечно, контроля.
Особенно важно закрепление предлагаемого исходного положения с учетом хронического недофинансирования делегированных полномочий. Так, переданные государственные полномочия по информации субъектов Российской Федерации не были в полном объеме обеспечены финансовыми ресурсами за 2010-2013 годы[142].

Рассмотрим, как этот принцип проявляется в законодательстве. Прямого закрепления в нормативных правовых актах о делегировании он не нашел. Конституция РФ определяет, что органы местного самоуправления могут наделяться государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Местное самоуправление гарантируется правом на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти (статьи 132, 133). Финансовые вопросы делегирования государственных полномочий региональным властям в Конституции РФ не регламентированы. Примечательно, что в Федеральном законе № 184-ФЗ не установлены пределы финансирования при исполнении субъектами РФ федеральных полномочий, переданных им на основании федерального закона, указа Президента РФ, постановления Правительства РФ. В статье 26.3 Закона определено, что финансовое обеспечение исполнения отдельных делегированных полномочий осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета. Должна ли она покрывать все расходы субъектов РФ, в законе не сказано. В тоже время, при взаимном делегировании полномочий исполнительных органов государственной власти на основании соглашений (ст. 26.8) предусмотрено положение о передаче необходимых материальных и финансовых средств. Данные недостатки можно списать на невнимательность законодателя, что на наш взгляд, недопустимо. Системный анализ нормативных документов в целом говорит о том, что финансовое обеспечение делегированных полномочий должно производиться в полном объеме. Наш вывод поддержан многочисленными примерами из судебной практики. Так, по одному из дел, удовлетворяя иск организации к Российской Федерации в лице Минфина России о взыскании денежных средств, составляющих расходы, связанные с предоставлением льгот инвалидам Отечественной войны, суд пришел к выводу, что «Российская Федерация, установив льготы ... обязана в полном объеме возместить расходы, связанные с предоставлением этих льгот». Аналогично по другому делу также с Российской Федерации в лице Министерства финансов РФ была взыскана задолженность по возмещению расходов, связанных с предоставлением субсидий по оплате за жилье и коммунальные услуги гражданам Магаданской области, поскольку Министерство финансов РФ не доказало, что предоставило субъекту Федерации средства «в полном объеме» для реализации полномочий. Аналогичные решения имеются и в отношении компенсации расходов органов местного самоуправления. Так, в Постановлении Арбитражного суда Московского округа было подтверждено решение нижестоящего суда о взыскании денежных средств с Российской Федерации в пользу муниципального образования «поскольку выделенные средства не компенсировали в полном объеме затраты органов местного самоуправления на осуществление государственных полномочий .»[143].

Коснемся второй составляющей рассматриваемого принципа - «своевременности» финансового обеспечения делегированных полномочий. Автор намеренно объединил две данные характеристики финансового обеспечения в один принцип, так как полное, но не своевременное финансирование, также опасно, как и неполное финансовое обеспечение. В законодательстве прямо не закреплено в качестве принципа или просто отдельной нормы положение о том, что поступление денежных средств должно предшествовать началу исполнения полномочий. В дальнейшем в работе будут содержаться предложения по конкретизации в отдельных нормах рассматриваемого принципа в т.ч. в части своевременности финансового обеспечения делегированных полномочий. В качестве аргументов в пользу данного постулата можно смоделировать ситуацию с несвоевременным поступлением финансирования на обеспечение делегированных полномочий. Так, у делегата имеются два варианта выхода из положения. Первый - приостановить оказание соответствующих услуг. Однако очевидно, что такой путь неприемлем. Кроме того, как уже было показано выше, судебная практика не ставит зависимость исполнения полномочий от их финансирования. Второй выход - расходование своих средств. Такое право исполняющей стороны предусмотрено законодательством. Напомним, что в п. 7 ст. 26.3 Закона №184-ФЗ указано, что «органы государственной власти субъекта РФ имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных полномочий в порядке, установленном законом субъекта РФ». Аналогичное положение содержится в ст. 19 Закона № 131-ФЗ в отношении органов местного самоуправления. Тем не менее, данная норма сформулирована как управомочивающая, а не обязывающая, и такие траты должны носить дополнительный, а не основной характер. Рассчитывать на последующее возмещение расходов также не приходится. В настоящее время законодательством не предусмотрено временное отвлечение собственных средств публично-правового образования с последующей компенсацией произведенных кассовых расходов из бюджета передающей полномочия стороны. Добавим, что такие принципы бюджетной системы России как разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации; самостоятельности и сбалансированности бюджета предусматривают распределение компетенции и доходов на ее реализацию между публично-правовыми образованиями разного уровня позволяют даже временное отвлечение собственных бюджетных средств публично-правового образования, исполняющего делегированные полномочия, расценивать как нарушение финансовой дисциплины.

Изложенное подтверждает необходимость четкого закрепления данного принципа в законодательстве. Опосредованно рассматриваемое положение прослеживается в бюджетном законодательстве. Например, бюджет, как финансовый план, составляемый и утверждаемый до начала соответствующего периода, предполагает, что финансирование не носит спонтанный характер, а планируются и, соответственно, перечисляется заблаговременно. Под своевременным финансовым обеспечением автор понимает, во-первых, четкое соблюдение сроков при планировании соответствующих бюджетных обязательств, во-вторых, фактическое поступление финансовых средств на счета принимающей стороны в сроки, необходимые для организации бесперебойного исполнения делегированных полномочий. Данный принцип будет способствовать предупреждению раннего финансирования, которое также нежелательно, поскольку ведет к нерациональному использованию бюджетных средств.

Согласно действующему бюджетному законодательству, субвенция является единственным способом финансирования делегированных полномочий. Отсюда принцип исключительности субвенции как формы финансового обеспечения делегированных полномочий. В п. 5 ст. 19 Закона № 131-ФЗ предусмотрена императивная норма о том, что финансовое обеспечение полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется «только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов». В п. 7 ст. 26.3 Закона №184-ФЗ также не предусмотрено иных способов возмещения расходов на исполнение делегированных государственных полномочий, кроме субвенций из федерального бюджета или из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования. Понятие субвенций и субвенционный механизм будет раскрыт в главах 4,5 настоящего исследования. На данном этапе хотелось бы сказать, что автор не разделяет монистический подход законодателя по данному вопросу, считая возможным использование и других способов, и методов финансового обеспечения делегированных полномочий.

Принцип недопустимости учета собственных доходов бюджета исполняющей стороны при расчете объемов финансового обеспечения делегируемых полномочий

нашел свое отражение в статьях 133, 140 БК РФ. Так, в них установлен запрет на использование при распределении субвенций показателей, характеризующих собственные доходы «исполняющих» бюджетов. Косвенным подтверждением данного принципа является положение статьи 26.20 Закона № 184-ФЗ о том, что субвенции из федерального бюджета распределяются между субъектами Российской Федерации пропорционально численности населения или потребителей соответствующих бюджетных услуг с учетом объективных условий, оказывающих влияние на стоимость предоставления таких бюджетных услуг. При этом, финансовые показатели бюджета публично-правового образования, выполняющего полномочия, к таким условиям не относятся. Данный принцип согласуется с принципами бюджетного федерализма, самостоятельности бюджетов, и на взгляд автора, является бесспорным.

Следующий принцип, который не вызывает сомнений и следует из законодательства - это принцип нормативного определения объемов финансового обеспечения делегированных полномочий. Он означает, что объем финансового обеспечения устанавливается расчетным путем исходя их фактических расходов на выполнение делегированного полномочия. Важно подчеркнуть, что для каждого полномочия разрабатывается своя методика расчета необходимых финансовых средств с учетом нормативов формирования бюджетных ассигнований на исполнение соответствующих обязательств и объективных условий, влияющих на стоимость публичных услуг в соответствующих регионах (статьи 133, 140 БК РФ).

Данный способ расчета финансового обеспечения кажется обоснованным с той точки зрения, что потенциально обеспечивает результативность выполнения делегированных полномочий, поскольку объемы финансирования привязаны к достижению определенных целевых показателей. Например, согласно Методике распределения субвенций Республике Крым для исполнения полномочий в сфере государственного контроля (надзора) в области промышленной безопасности, объем названных субвенций рассчитывается по таким показателям как общее количество поднадзорных объектов, количество проверок, приходящихся на одного инспектора, периодичность проведения проверок[144]. Соответственно, при осуществлении контроля за использованием данных субвенций будет проверяться проведение каждым сотрудником установленного количества проверок.

Недостатками нормативного способа, с одной стороны, является то обстоятельство, что он не создает условий для минимизации издержек, не стимулирует получателей к экономии бюджетных средств в рамках выделенных ассигнований. Кроме того, данный подход допускает возможность ошибки в расчетах, например, не учет тех или иных факторов, влияющих на стоимость выполнения полномочия, и как следствие недофинансирование. Например, в методике расчета региональных субвенций муниципальным образованиям Приморского края на реализацию основных общеобразовательных программ, за основу была взята наполняемость в классе для муниципальных общеобразовательных учреждений, расположенных в городских населенных пунктах - 25 человек, учреждений, расположенных в сельской местности - 14 человек. При этом не были учтены малокомплектные образовательные учреждения, функционирующие в Кировском муниципальном районе Приморского края. Неточность методики стала причиной неполного финансового обеспечения делегированных полномочий и была обжалована в суде. Решением Приморского краевого суда от 19.03.12г., подтвержденным во всех вышестоящих инстанциях, Закон Приморского края «О нормативах расходов и методике распределения субвенции из краевого фонда компенсации на реализацию основных общеобразовательных программ между муниципальными образованиями Приморского края» в этой части был признан недействующим. Было установлено, что предусмотренные в методике расчета субвенций нормативы расходов не обеспечивают надлежащего объема финансирования реализации основных общеобразовательных программ[145]. Кроме того, очевидным преимуществом нормативного способа является то, что он является своего рода гарантией финансирования делегированного полномочия в должном объеме, а, соответственно, и гарантией реализации права потребителей соответствующей публичной услуги на ее получение.

Поэтому, полагаем, что обозначенный нами принцип должен применяться в одной связке с такими принципами как полного финансового обеспечения делегированных полномочий, а также стимулирования эффективности использования финансовых средств, выделенных на финансовое обеспечение делегированных полномочий.

Автор выносит названный принцип на обсуждение, так как несмотря на свою твердую уверенность в его востребованности, в настоящее время он не нашел своего отражения в действующем законодательстве. Сама идея стимулирования была заимствована автором у Н.И. Химичевой, которая писала, что, учитывая результаты перехода к рыночной экономике, перечень принципов финансового права целесообразно дополнить принципом экономического (или материального) стимулирования деятельности в финансовой сфере. Экономическое стимулирование призвано с помощью материального поощрения побуждать субъектов финансового права своевременно и эффективно в соответствии с установленными целями, конкретными задачами и порядком выполнять свои обязанности, касающиеся формирования, распределения и использования денежных фондов публичного значения, изыскивать возможности экономии и выявления новых финансовых ресурсов1. Поощрение как метод правового регулирования, а также как положительная санкция, в том числе и в финансовом праве, отмечались рядом авторов[146] [147]. Кроме того, «создание механизмов стимулирования к повышению эффективности использования средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» указано в качестве мероприятия Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года[148].

Применительно к рассматриваемым отношениям, принцип стимулирования должен проявляться в мотивировании публично-правовых образований к снижению затрат на выполнение переданных мандатов. Данная цель может быть достигнута посредством внедрения новых технологий, оптимизации управленческих расходов и т.д. При этом для обеспечения и развития ответственного отношения субъектов к своим правам и обязанностям в рамках бюджетных правоотношений немаловажное значение имеет развитие положений о стимулах1. В качестве таковых можно предложить сохранение полученной экономии (либо ее части) в бюджете исполнителя, дисциплинарные поощрения руководителей, сотрудников органов власти, подведомственных учреждений. Установление данного принципа в законодательстве будет способствовать не только экономии бюджетных средств, но и саморазвитию финансовых отношений по делегированию. Достигнутые положительные результаты одного субъекта могут служить примером для других. При этом передовой опыт отдельных регионов легко трансформировать в общероссийский посредством модификации федерального законодательства.

Принцип максимальной самостоятельности публично-правового образования в расходовании предоставленных на осуществление делегированных полномочий финансовых средств имеет своей целью предоставление органам исполнительной власти свободы в определении форм расходования бюджетных средств для организации исполнения переданных полномочий. Закрепление данного принципа будет способствовать проявлению инициативы со стороны публично-правовых образований к выбору оптимальных форм расходования бюджетных средств. Такая частичная децентрализация дает субъектам исполнения возможность, исходя из целесообразности и общих приоритетов региональной политики, учесть местные особенности при освоении бюджетных средств. Кроме того, она снизит вектор напряженности при проведении мероприятий финансового контроля, до некоторой степени решит проблему его избыточности. При этом, как отмечает Ю.А. Кошелева, самостоятельность принятия решений ограничивается только поставленными перед получателями бюджетных средств задачами и лимитами бюджетных обязательств. Поэтому очевидно, что получатель бюджетных средств должен иметь четкое представление о том, в чем заключается эффективность его деятельности, связанная с использованием бюджетных средств[149] [150]. Предлагаемый подход соответствует Концепции бюджетирования,

ориентированного на результат, суть которой состоит в том что распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств должно происходить с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг)1.

Принцип самостоятельности проявляется в действующем законодательстве. Так, например, согласно статьям 133, 140 БК РФ субвенции на реализацию делегированных полномочий распределяются по единой для соответствующего вида субвенций методике, которая учитывает в т.ч. численность потребителей соответствующих государственных (муниципальных) услуг, другие показатели, влияющие на стоимость услуги. Однако перечисление субвенций происходит единой суммой без детализации расходов по их экономическому содержанию (оплата труда, закупки товаров, содержание имущества и пр.). Соответственно, конкретные направления расходов бюджета в рамках полученной субвенции исполнители определяют самостоятельно, но в пределах рассчитанного в соответствии с методикой размера субвенции и не снижая результативность. Под результатом в данном случае следует понимать достижение органами исполнительной власти, осуществляющих переданные полномочия, установленных для них показателей выполнения делегированных функций. Кроме того, в рамках единой субвенции, внедренной с 2013 года, субъектам РФ предоставлено право перераспределения объемов средств между делегированными полномочиями[151] [152].

Отчасти исследуемое положение нашло свое отражение в актах высших судебных органов. Так, в п. 23 Постановления Пленума № 23, сказано о том, что «судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции»[153]. Кроме того, этот принцип нашел свое отражение в нормах законодательства о единой субвенции, за счет которой субъекты вправе финансировать не одно, а сразу несколько переданных Российской Федерации полномочия.

Однако, самостоятельность не должна приводить к безответственности. Данный принцип следует сочетать с принципами целевого и эффективного использования бюджетных средств, ответственности.

Следующий принцип автор сформулировал как «взаимодействия участников отношений по финансовому обеспечению делегированных полномочий». Под ним

мы понимаем тесное сотрудничество всех субъектов рассматриваемых отношений на стадии принятия решений об объемах, методах, сроках, механизмах финансового обеспечения делегированных полномочий, а также в процессе исполнения соответствующих статей расходов, возможный учет совместных интересов при принятии управленческих решений. Так как делегирование — это общественная связь как минимум двух субъектов, объединенных одной целью - наиболее эффективного решения государственных задач, наилучший результат возможен только путем их активного участия в осуществлении делегированных полномочий1. С этим трудно не согласиться.

Данный принцип прямо не закреплен в законодательстве, тем не менее, в нормативных актах он прослеживается. В частности, это согласование субъектами РФ методик распределения субвенций из федерального бюджета; сверка исходных данных для распределения субвенций между субъектами РФ (ст. 133 БК РФ); перечисление

w 2

денежных средств по заявкам уполномоченных органов исполнителей[154] [155]; установление права субъектов исполнения обращаться с запросами о перечислении нераспределенного остатка субвенций при наличии потребности в дополнительном финансировании делегированных мандатов, что также установлено в подзаконных актах, утверждающих порядки предоставления средств субвенций; предоставление отчетности. Бачуркина О.А. выделяет такую форму взаимодействия, как право законодательной инициативы субъектов РФ, органов местного самоуправления1. Так же следует отметить, что в Российской Федерации с 2000 года на основании Указа Президента РФ от 1.09.2000г. № 1602 действует совещательный орган - Государственный совет Российской Федерации2. В состав совета входят высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации.

Тем не менее, приведенные примеры не составляют общего правила, так как носят единичный характер. Активного взаимодействия не получается. В условиях значительных бюджетных ограничений каждая из сторон пытается защищать свои финансовые интересы, однако, силы сторон не равнозначны. Мнение субъектов «учитывается», но вовсе не обязательно для РФ. Безусловно, нормативные акты не могут предусмотреть всех случаев кооперации, однако, закрепление данного принципа в базовых нормативных актах, способствовало бы его развитию.

На наш взгляд, проявлениями взаимодействия участников финансовых отношений в рассматриваемой области могут являться:

- учет мнения стороны, исполняющей полномочия, при разработке проектов нормативных правовых актов о делегировании (финансовом обеспечении) полномочий;

- информационное обеспечение и методологическая помощь при осуществлении соответствующих расходов;

- организация обучения, семинаров финансовых работников органов власти, организаций, непосредственно связанных с финансированием делегированных полномочий;

- незамедлительное реагирование на запросы, обращения участников делегирования;

- создание координационных и совещательных органов, согласительных комиссий для урегулирования разногласий;

- согласование сроков и предмета контрольных мероприятий.

Будет уместно привести пример законодательства Германии. В Основном законе Федеративной Республики Германии (ст. 35) сказано, что все учреждения Федерации и земель оказывают друг другу взаимную правовую и административную помощь[156].

Принцип регрессной ответственности публично-правового образования, делегирующего полномочия, по финансовым обязательствам, вытекающим из исполнения таких полномочий, также прямо не предусмотрен в законодательстве, но получил твердое закрепление в судебной практике. При этом автор взял на себя смелость предложить данный подход в качестве принципа правового регулирования финансового обеспечения делегированных полномочий. Его суть заключается в праве публично-правового образования, осуществляющего делегированные полномочия, требовать возмещения убытков (дополнительных расходов), вызванных неполным финансовым обеспечением расходных обязательств, публично-правовым образованием, передавшим полномочия, в регрессном порядке. Такая ответственность, как и любая другая, должна наступать при наличии одновременно нескольких условий:

- установленного факта недофинансирования делегированных полномочий (либо подтверждения законности и обоснованности дополнительных расходов);

- неправомерности действий (бездействия) публично-правового образования, передавшего полномочия, выразившегося в неполном финансовом обеспечении делегированных полномочий;

- подтверждения факта расходования собственных средств публично-правового образования, осуществляющего переданные полномочия, на исполнение последних.

Однако, обратное право требования не следует рассматривать как обязанность публично-правового образования, исполняющего мандаты другого уровня, обеспечивать их за свой счет с последующей компенсацией. Ситуация, рассматриваемая автором, является отклонением от нормального течения общественных отношений. Принцип регрессной ответственности несет в себе правоохранительную функцию и должен применяться только при нарушении обязанности по финансовому обеспечению делегированных полномочий. Приоритет всегда за принципом, который был озвучен автором первым, это полное и своевременное финансовое обеспечение делегированных полномочий.

Из принципа регрессной ответственности вытекает, что по искам потребителей соответствующих услуг отвечает публично-правовое образование, осуществляющее делегированные полномочия. В случае удовлетворения требования потребителей и доказанности, в судебном порядке дополнительных расходов, исполнитель полномочий вправе требовать возмещения убытков с делегировавшей полномочия стороны. На наш взгляд, это самый главный вывод. Автор полагает, что истцы, недополучившие соответствующие государственные услуги, должны быть освобождены от долгих и мучительных поисков ответчика по своим требованиям. Являясь главными действующими лицами в системе государственного управления, население и организации должны иметь возможность восстановить социальную справедливость в скорейшие сроки. Таким образом, споры о финансовом обеспечении делегированных полномочий между публично-правовыми образованиями разного уровня, в частности, об объемах финансирования, расчетах потребности, необходимо выносить в отдельное судопроизводство. Собственно, по такому пути двигается в настоящее время и судебная практика. Например, по одному из дел, были удовлетворены требования ребенка-сироты К.М.В. к администрации города Омска (исполнителя делегированных полномочий) о предоставлении ему жилого помещения, несмотря на то, что судом был установлен факт неперечисления Омской областью в бюджет города ассигнований на данные цели. Местная администрация настаивала, что должна выполнять делегированные полномочия только после выделения субвенций, которых не было. Однако, в решении суда первой инстанции и апелляционном определении указано, что факт отсутствия денежных средств в бюджете муниципального образования и отсутствие финансирования до настоящего времени субъектом Федерации реализации права истца на внеочередное получение жилого помещения не может быть учтен в качестве основания для отмены судебного решения1. В свою очередь, впоследствии администрация г. Омска обратилась в Арбитражный суд с иском к Омской области о возмещении убытков, связанных с выполнением делегированных полномочий. Требование было удовлетворено в полном объеме, исходя из обязанности Омской области, к расходным обязательствам которой отнесено предоставление жилого помещения гражданину, относящемуся к категории "дети-сироты", возместить городскому округу - город Омск денежные средства в размере стоимости переданного ему жилого помещения[157] [158].

Тем не менее, зачастую суды при разбирательстве таких споров попадают в паутину межбюджетных аргументов, ловко расставленную ответчиками, которые мотивируя недофинансированием, пытаются переложить ответственность за неисполнение делегированных полномочий друг на друга. При отсутствии законодательно установленного ориентира, суды не могут определиться с ответчиком по таким спорам. Так, например, решением Центрального районного суда г. Новокузнецка по аналогичному делу на администрацию г. Новокузнецка была возложена обязанность предоставить жилое помещение С.М.Ф., оставшейся без попечения родителей и имеющей право на внеочередное предоставление жилого помещения. Также суд вынес решение о возложении на администрацию Кемеровской области обязанности выделить субвенцию администрации г. Новокузнецка из средств областного бюджета для предоставления С.М.Ф. указанного жилого помещения. Далее решение в части возложения на администрацию Кемеровской области обязанности выделить субвенцию Администрации г. Новокузнецка из средств областного бюджета, было отменено судом кассационной инстанции, поскольку возлагая на администрацию Кемеровской области обязанность выделить субвенцию для предоставления С.М.Ф. жилого помещения, суд не учел, что отношения по предоставлению субвенций между уровнями бюджетной системы возникают между органами местного самоуправления и органами государственной власти, регулируются нормами бюджетного законодательства, и не влияют на реализацию прав граждан по предоставлению жилых помещений. Интересы ребенка выделением субвенции не затронуты1.

Проблема надлежащего ответчика по делам о недостаточности объема субвенций была поднята Н.А. Шевелевой2. Так, автором был поставлен вопрос о том, передается ли вместе с полномочиями и обязанность нести имущественную ответственность за ненадлежащее исполнение принятых обязательств или такая ответственность сохраняется за передающим публичным субъектом вместе с правом контроля за их осуществлением и сделан вывод, что Федеральный закон № 184-ФЗ не дает однозначного ответа на данный вопрос, отмечено также, что «последствия ненадлежащего исполнения обязанностей, отчетливо не прописанные в законе, неизбежно будут приводить к проблемам на практике»3. Таким образом, введение в законодательство предложенного нами принципа должно решить обсуждаемую проблему.

В этой связи необходимо переформулировать п. 3 ст. 26.20 Федерального закона №184-ФЗ, в котором сказано, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации несут ответственность за осуществление полномочий ... в пределах субвенций из федерального бюджета, предоставленных на осуществление [159] [160] [161] соответствующих полномочий. Предлагаем изложить указанный пункт в следующей редакции: «Органы государственной власти субъекта Российской Федерации несут ответственность за осуществление переданных полномочий перед третьими лицами с правом соответствующего регрессного требования к Российской Федерации». Аналогичное положение следует ввести в Федеральный закон № 131-ФЗ. Правильнее всего было бы дополнение бюджетного законодательства общей нормой «Органы государственной власти и местного самоуправления несут финансовую ответственность за осуществление переданных полномочий перед третьими лицами с правом соответствующего регрессного требования к публичноправовому образованию, передавшему полномочия» с исключением положений об ответственности из федеральных законов о статусе публично-правовых образований.

В силу пункта 3 ст. 158 БК РФ по искам к Российской Федерации о возмещении вреда в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, должностных лиц, выступает главный распорядитель средств федерального бюджета по ведомственной принадлежности. Данная норма не учитывает рассмотренные выше споры о возмещении убытков. Исходя из сказанного, а также учитывая многочисленную судебную практику, кажется верным дополнить данный пункт подпунктом 3: «о возмещении публично-правовому образованию убытков, возникших в связи с исполнением им делегированных полномочий вследствие их недостаточного финансового обеспечения».

В заключение данного параграфа, суммируем основные мысли. Автором было предложено восемь специальных принципов финансового обеспечения делегированных полномочий. Они тесно связаны между собой, а также с общеправовыми и отраслевыми принципами, рассмотренными в предыдущем параграфе. Как было показано на конкретных примерах, все они как бы уравновешивают друг друга. Так, принцип максимальной самостоятельности публично-правового образования в расходовании предоставленных на осуществление делегированных полномочий финансовых средств должен применяться с учетом постулата о необходимости эффективного использования бюджетных средств; принцип нормативного определения объемов финансового обеспечения делегированных полномочий взаимодействует с установлениями о полном и своевременном финансовом обеспечении делегированных полномочий, стимулировании эффективности использования финансовых средств, выделенных на финансовое обеспечение делегированных полномочий. Только системное использование принципов может способствовать достижению главной цели - созданию в России полноценного механизма осуществления делегированных полномочий.

<< | >>
Источник: АНДРЕЕВА ЕЛЕНА МИХАЙЛОВНА. ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ВЗАИМНОГО ДЕЛЕГИРОВАНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ СУБЪЕКТОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Москва - 2018. 2018

Скачать оригинал источника

Еще по теме § 2.1. Система принципов правового регулирования отношений по финансовому обеспечению делегированных полномочий: