<<
>>

Особенности систем социальной защиты в странах ЕС

На основе существующей типологизации экономических моделей социальной защиты стран ЕС, получившей закрепление в документах Европейской Комиссии (континентальная, англосаксонская, скандинавская и южно-европейская) в диссертации определены особенности систем социальной защиты пяти стран Евросоюза: Германии, Франции, Великобритании, Швеции и Италии.

В системе социальной защиты ФРГ центральное место занимает социальное страхование. Организация системы социальной защиты в ФРГ строится по принципу самоуправления, согласно которому учреждения социального страхования наделены правовой, финансовой и организационной независимостью от институтов государственного управления. Тем не менее государство создает правовую основу, на которой строятся отношения между страхователем и страхуемым, оно осуществляет правовой надзор за деятельностью органов социальной защиты, имеет право осуществлять проверку финансовой и коммерческой деятельности страховых организаций.

В организационном отношении для системы социальной защиты ФРГ характерна разобщенность учреждений, осуществляющих социальное страхование:              как

независимые действуют организации по пенсионному обеспечению, медицинские страховые организации и др. Наряду с социальным страхованием в системе социальной защиты предусмотрены механизмы социальной помощи, предоставляемой в случае, если все виды страховых социальных пособий исчерпаны. Финансирование системы социальной защиты в Германии осуществляется из взносов застрахованных лиц наемного труда и работодателей, за счет государственного бюджета, а также за счет комбинации обеих разновидностей финансирования. Гарантом выполнения социальных обязательств выступает государство, перераспределяя часть средств на покрытие расходов в виде государственных дотаций. Причиной этого является признание государством особой роли, которую играют органы социальной защиты в условиях социальной рыночной экономики, состоящей в решении задач по поддержанию стабильности и социальной справедливости, необходимых для успешного функционирования и развития социально-экономической сферы страны.

Особенность французской системы социальной защиты - очень сложная организационная структура, а также высокая доля расходов на социальные программы, которая превышает средний уровень по ЕС. С 1970 по 2003 гг. расходы на социальную защиту во Франции выросли с 17,5% до 30,9%[6]. По данным Статистического бюро ЕС, такая доля социальных затрат ставит Францию на четвертое место после Швеции и Дании[7]. Для нее характерны следующие особенности. Во-первых, существование разветвленной системы профессиональноотраслевых схем социального страхования. Во-вторых, наличие развитой системы семейных пособий, которая стала результатом длительной эволюции, в ходе которой вводились и совершенствовались различные инструменты государственной семейной политики и формы семейных пособий. В-третьих, большая роль дополнительных систем социальной защиты, особенно в области пенсионного и медицинского страхования. Характерная особенность французской системы социальной защиты состоит также в том, что в основе функционирования не только государственных схем социального страхования, но и обязательных дополнительных профессиональных систем страхования лежит распределительный принцип финансирования.

Управление социальной защитой во Франции организовано иерархически в виде действующих на национальном и региональном уровнях страховых касс, ответственных за тот или иной вид социальной защиты. Региональные и местные кассы социального страхования являются самоуправляемыми организациями, каждая из которых имеет собственное правление, состоящее из представителей застрахованных и работодателей. Основным источником финансирования системы социальной защиты во Франции служат страховые взносы работников и работодателей. Исключение составляет страхование по безработице и семейные пособия, доля государственных дотаций в которых существенно выше, нежели в других отраслях социального обеспечения, а также страхование от несчастных случаев, финансируемое исключительно за счет взносов работодателя.

Для британской системы социальной защиты населения характерны две специфические особенности.

Во-первых, в рамках этой системы отсутствуют специальные, организационно оформленные институты, занимающиеся страхованием конкретных видов социальных рисков - страхования по старости, по болезни, от безработицы, от несчастных случаев на производстве и др. Все программы социальной защиты объединены в рамках единой системы социальной защиты. Во-вторых, для системы социальной защиты Великобритании характерна большая роль государственных учреждений в обеспечении социальными услугами и выплатами, а также - в силу исторического развития - их тесная связь с частными страховыми программами. Структура финансирования системы социальной защиты в Великобритании определяется разделением этой системы на две части - национальное здравоохранение и национальное социальное страхование, первая из которых финансируется преимущественно из государственного бюджета, а вторая - за счет страховых взносов наемных работников и предпринимателей. Помимо здравоохранения, которое почти на 90% субсидируется за счет бюджета, налоговое финансирование характерно для обеспечения              от несчастных              случаев на

производстве, а также семейных пособий.              Таким образом,              характерной

особенностью британской государственной системы социальной защиты является то, что она не предусматривает существование целевых страховых взносов, предназначенных для содержания конкретных страховых программ (пенсионного, медицинского страхования, пенсий по инвалидности и т.п.).

Основополагающим принципом шведской социальной защиты является ее универсальность, то есть охват всех слоев населения. Вторым по важности принципом, характерным для многих европейских "социальных экономик", в наибольшей степени реализованным в Швеции, является принцип социальной солидарности, состоящий в том, что все граждане равным образом и вне зависимости от их социального статуса принимают участие в финансировании системы социальной защиты, внося соразмерный своим доходам вклад. Необходимым элементом в такой системе выступает государство, берущее на себя функции перераспределения социальных благ от обеспеченных к наиболее уязвимым категориям населения.

Если принимать в расчет только доход в форме зарплаты (в среднем около 2,5 тыс. долларов в месяц), то 36% населения страны можно было бы отнести к разряду бедных (наивысший показатель в группе промышленно развитых стран мира). Однако после перераспределения совокупного общественного дохода через систему налогов и социальных выплат (1/3 госбюджета уходит на социальные нужды) плюс социальные статьи расходов муниципальных бюджетов и выплаты из пенсионных и иных страховых фондов), в категорию бедных попадает всего лишь 5,6% населения. Сравнимые аналогичные показатели для США составляют соответственно 27 и 17%[8]. Дороговизна подобной системы (уровень налогообложения в Швеции является одним из самых высоких в мире) в полной мере компенсируется высокой степенью социальной защищенности населения, отсутствием шокирующих контрастов между богатством и бедностью, и соответственно, высокой политической и социальной стабильностью.

Южно-европейская модель социальной защиты не имеет четкой организации. Одной из основных проблем социальной политики Италии является историческое для этой страны различие в доходах населения в северных и южных регионах, что отражается статистикой по безработице. По отношению к общему уровню безработицы в Италии (11,3%), уровень безработицы на севере страны составлял около 7,5% (что приближается к среднеевропейским величинам), а для юга - более 20%. Особенно отчетливо это проявляется в той роли, которую в условиях итальянской системы социальной защиты начинают играть некоторые ее виды. Прежде всего это касается пенсии по инвалидности, которая в экономически слабых регионах помимо своего основного назначения выполняет роль помощи по безработице и социальной помощи. Существенной проблемой итальянской системы социальной защиты является одновременное существование плохо социальногарантированных секторов в экономике и секторов, в которых в силу различных обстоятельств (например, широкого развития профсоюзного движения - особенно на севере страны) гарантированность социальных услуг более высока. Особенностью итальянской системы социальной защиты является также неудовлетворительная защита от рисков людей, которые в силу различных причин оказались без каких-либо доходов. В силу этих, а также ряда других обстоятельств итальянская социальная политика часто характеризовалась как "рудиментарная"[9].

Следующей по значимости проблемой является асимметричная структура социальных расходов. Это проявляется, в частности, в том, что наиболее крупную часть социальных расходов составляет пенсионное обеспечение - 15,4% в ВВП (при среднеевропейском уровне - 11,9%), тогда как на поддержку семьи, материнства, образования и политику занятости затрачиваются сравнительно незначительные средства (около 0,8%). Проблему значительной доли пенсионеров в общей структуре населения осложняет также неблагоприятное демографическое развитие в стране, средний показатель рождаемости в которой составляет 1,26 ребенка на семью - один из самых низких в Европе. Все это сопровождается ростом доли пожилых в стране как следствие увеличения продолжительности жизни: в 1997 г. количество 65-летних составляло 16,7% всего населения. Хронической проблемой является высокий уровень государственной задолженности (государственный долг в 90-е годы вырос более чем на 120% валового национального продукта) - все это ограничивает финансовую свободу государства в социальной сфере. К проблемам социальной защиты относится и недостаточная ответственность как социальных органов, так и получателей социальных услуг и выплат по отношению к основополагающим принципам системы социального страхования.

Методологические подходы к классификации программ социальной защиты населения; принципы организации и финансовый механизм основных программ

социальной защиты в странах ЕС В исследовании определены методологические подходы к классификации программ социальной защиты, раскрыты принципы и финансовый механизм основных программ социальной защиты (пенсионного обеспечения, медицинского страхования, страхования по безработице, страхования от несчастных случаев и социальной помощи) в ЕС.

  1. В работе обосновано, что более точная классификация пенсионных систем в странах Евросоюза может быть осуществлена не путем вычленения составляющих элементов данной системы (трехуровневая структура пенсионных систем характерна практически для всех европейских стран), а с помощью следующих признаков: a) круг охваченного пенсионным обеспечением населения; b) условия, необходимые для получения права на пенсию; c) принципы и источники финансирования. На основании данных критериев в многообразии пенсионных систем Европейского союза можно выделить две основные модели пенсионного обеспечения[10]: универсальные (национальные) системы пенсионного обеспечения и системы, построенные по страховому принципу - страховые. Важным моментом типологизации пенсионных систем является круг охваченных пенсионным обеспечением, предпосылки, необходимые для получения права на пенсию, методы и источники финансирования, индексация пенсионных выплат, пенсионный возраст и другие критерии.

Важным условием реформирования системы пенсионного обеспечения в России может стать зарубежный опыт организации систем дополнительного пенсионного обеспечения. Проведенный в диссертации анализ показал, что в странах ЕС такие системы существуют либо в виде пенсионных программ государственного пенсионного обеспечения (например, государственные дополнительные пенсии в Великобритании), либо в форме профессиональных схем пенсионного обеспечения. Дополнительные системы пенсионного обеспечения используют в основном накопительный принцип как основу финансирования. Известным преимуществом такой системы является возможность четкой увязки размеров и срока выплаты взносов с размером последующих выплат, а также возможность самого застрахованного контролировать сохранность средств на индивидуальном накопительном счете. Однако следует отметить, что дополнительные системы пенсионного обеспечения не всегда функционируют по накопительному принципу. Так, во Франции в профессиональных пенсионных системах используется в основном распределительный способ финансирования. Развитие обязательных государственных систем пенсионного обеспечения не сделало профессиональные схемы излишними, а даже наоборот повысило их значимость в новых экономических условиях начала XX в., характеризовавшихся ростом инфляции и обесценением частных сбережений.

Основной принцип классификации систем дополнительного пенсионного страхования - принцип обязательности или добровольности страхования. В отличие от добровольных, профессиональные пенсионные системы, как правило, оформляются либо коллективными соглашениями и действуют в рамках предприятия или отрасли (Франция, Италия), либо действуют в рамках национальных систем пенсионного обеспечения (Швеция, Дания, Великобритания), представляя второй уровень пенсионной системы, дополняющий базовый. Важным критерием классификации является также тот факт, что в странах с универсальными пенсионными системами, не обусловленными предыдущим доходом (Финляндия, Швеция, Норвегия, Великобритания) пенсионные программы дополнительного пенсионного страхования существуют в виде обязательных систем (1A). Великобритания выделяется из этой группы стран, предоставляя работникам возможность выхода из государственной программы дополнительного пенсионного страхования при условии участия в профессиональной программе пенсионного страхования. В Дании дополнительные профессиональные системы пенсионного страхования не являются обязательными, однако практически имеют такой статус, поскольку оформляются в рамках коллективного договора при поступлении на работу (1B). В странах со страховыми пенсионными системами профессиональные пенсионные схемы чаще всего оформляются на основе коллективных соглашений (Франция, Италия) (2B).

Таблица 2. Системы дополнительного (производственного) пенсионного обеспечения в ЕС

Базовые (обязательные)

пенсионные схемы

Пенсионные программы дополнительного пенсионного страхования

универсальные системы пенсионного обеспечения

страховые систем пенсионного обеспечения

обязательные системы на основе закона

(A)

Швеция (ATP), Великобритания (SERPS)*, Норвегия, Финляндия (TEL)

(1A)

пенсионное обеспечение государственных слу жащих в Германии (2A)

обязательные профессиональные пенсионные схемы (на основе закона или коллективных соглашений)

(B)

Дания (ATP), Швеция (ITP,STP), Нидерланды (1B)

Франция (AGIRC - для руководящих работников, ARRCO - для наемных работников),

Италия (для руководящих работников)

(2B)

добровольные профессиональные пенсионные схемы

(C)

Нидерланды,

Дания,

Великобритания.

(1C)

Германия, Ирландия, Люксембург, Португалия, Испания, Бельгия, Австрия (2C)

* с возможностью выхода из обязательной системы при условии участия застрахованного в производственной программе пенсионного страхования.

Наконец, добровольные профессиональные пенсионные схемы представлены в большинстве стран Евросоюза преимущественно со страховыми пенсионными системами (2C), а также в некоторых государствах с универсальными пенсионными системами (Нидерланды и Ирландия, Великобритания) (таблица 2).

Организационно профессиональное пенсионное страхование в странах ЕС существует в виде:

  1. Внутрипроизводственных страховых пенсионных фондов, аккумулирующих накопления работников. Данная схема типична для ФРГ и Люксембурга.
  2. Негосударственных пенсионных фондов. Эта “классическая” схема организации профессионального пенсионного страхования характерна для Великобритании и Ирландии, а в последние годы получила распространение в Италии и Испании. Существуют различные схемы внепроизводственной организации профессиональных программ пенсионного обеспечения. Пенсионные фонды могут создаваться как для обслуживания одной компании или сразу нескольких фирм в промышленности (такая форма работы пенсионных фондов получила развитие в Нидерландах).
  3. Прямого страхования предпринимателем наемного работника или их группы. В последних двух случаях (когда происходит размещение страховых средств вне предприятия) речь идет о рынке ссудных капиталов. Эта форма пенсионного страхования присуща прежде всего англосаксонским странам. Примером этому служит факт, что в пенсионных фондах Великобритании сосредоточено 30% всего британского акционерного капитала, тогда как в начале 1990-х годов все страховые компании ФРГ (а не только занимающиеся пенсионным страхованием) имели в собственности лишь 11,8% всех наличных акций страны[11].

В работе показано, что реформирование пенсионных систем в странах ЕС на ближайшее будущее будет прежде всего обусловлено демографическими причинами. Демографические тенденции последних лет свидетельствуют, что в ближайшей перспективе их развитие будет все более ощутимо сказываться на финансировании пенсионных систем. Старение населения и сокращение общей численности занятых приводит к росту социальных расходов в структуре государственного бюджета, увеличивается нагрузка на трудоспособных членов общества (см. диаграмму).

 

   Диаграмма. Возрастная структура населения в ЕС (в %), 2000-2040 			 

 

   Диаграмма. Возрастная структура населения в ЕС (в %), 2000-2040

 

  

Источник: Eurostat: Europe in Figures, 2000 По прогнозам, к 2050 г. демографическая нагрузка (определяемая как соотношение численности населения в пенсионном возрасте и старше к численности трудоспособного населения) должна удвоиться. Очевидно, что существующие сегодня финансовые проблемы, характерные для государственных пенсионных систем, еще более обострятся в будущем. Это связано с тем, что большинство европейских систем основаны на взносах из заработной платы работников, а потому весьма чувствительны к любым колебаниям в соотношении между численностью экономически активного, платящего взносы населения и получателей пенсионных пособий.

Реформирование пенсионных систем в странах ЕС осуществляется сегодня по следующим направлениям:

  • повышение возрастной границы выхода на пенсию и увеличение необходимого страхового стажа и периода отчислений в пенсионные фонды;
  • изменение порядка индексации пенсионных выплат;
  • стимулирование развития дополнительных профессиональных накопительных пенсионных программ и схем индивидуального пенсионного страхования;
  • увеличение размеров страховых взносов и модернизация базы их исчисления.

Происходящий процесс реформирования пенсионных систем в странах

Европейского ^юза представляет собой скорее корректировку существующих негативных тенденций. Постепенность и осторожность предпринимаемых мер связаны прежде всего с тем, что любые резкие изменения в данной области, которые могут привести к нарушению сложившегося социального баланса между поколениями, не находят широкой поддержки в обществе. Очевидно, что основной акцент в дальнейшем реформировании пенсионных систем должен быть сделан в отношении базовых пенсий, имеющих универсальный характер и не связанных с профессиональными особенностями их получателей. Государственная поддержка этого вида пенсионного обеспечения, а также одновременное развитие дополнительных пенсионных программ, представленных производственным пенсионным страхованием и индивидуальными пенсионными схемами, позволят избежать негативных тенденций, обусловленных социально-экономическими реалиями современного постиндустриального общества.

  1. Многообразие существующих в странах ЕС систем организации медицинского страхования вызывает необходимость их типологизации с целью обобщения существующих сходств и различий. Кроме того, это имеет не только теоретическое, но и практическое значение в свете реформирования отечественной системы медицинского страхования, поскольку представляется возможность оценить преимущества и недостатки существующей в конкретной стране системы с целью использования накопленного опыта в российских условиях. С точки зрения организационно-финансовых особенностей в многообразии систем финансирования здравоохранения в странах Европейского союза можно выделить две основные модели: модель, основанную на социальном страховании и модель национального здравоохранения (бюджетную). Однако в связи с тем, что с течением времени каждое государство было вынуждено совершенствовать действующую систему, ни в одной из европейских стран они не представлены в чистом виде.

Система национального здравоохранения получила развитие в Великобритании, Швеции, Дании, Ирландии, Италии. Основными чертами этой модели являются:              всеобщий охват населения услугами здравоохранения,

финансирование из налоговых поступлений, контроль со стороны парламента и управление правительственными органами. В качестве единственного “страховщика” в таких системах выступает, как правило, государство. В рамках этой модели возможны два варианта финансирования здравоохранения: либо путем создания государственных фондов, ресурсы которых в дальнейшем используются для финансирования медицинских учреждений, либо с помощью прямого финансирования медицинских учреждений минуя государственные фонды. В большинстве стран с национальными системами здравоохранения определение политики в области здравоохранения и ответственность за фактическое обеспечение медицинской помощи являются задачами министерства здравоохранения. Такова организация системы здравоохранения в Великобритании, в которой обеспечением населения медицинскими услугами занимается

Национальная служба здравоохранения (National Health Service - NHS) и ее местные отделения, предоставляющие медицинскую помощь через врачей общей практики. В национальных системах здравоохранения функции центрального правительства и органов управления на местах, как правило, четко разграничены. Основной принцип разделения ответственности заключается в том, что приоритеты и направления развития здравоохранения находятся в компетенции центральных органов управления, а организация и планирование деятельности медицинских учреждений на местах осуществляются местными органами власти. Важной характеристикой бюджетных схем организации здравоохранения является равенство доступа к медицинском услугам всех граждан страны, что можно рассматривать как наиболее ценную особенность данной модели здравоохранения, в определенной степени препятствующую формированию социального неравенства в этой области.

Модель национального здравоохранения, в отличие от страховых систем, характеризуется достаточно высокой экономичностью, что проявляется прежде всего в низком уровне административных издержек. Кроме того, государство имеет больше возможностей по сдерживанию расходов на медицинское обслуживание с помощью макроэкономических методов. По этой причине бюджетные системы здравоохранения, как правило, обходятся обществу дешевле, чем системы, работающие как страховые. Это связано с тем, что они более гибко реагируют на смену государственных приоритетов, когда дело доходит до усиления контроля за расходами. При финансировании из налоговых поступлений стимулы к сдерживанию расходов и способность сдерживать расходы объединены в одной структуре, что более эффективно, чем это возможно в случае страховой системы. Однако обратной стороной этого контроля являются политические издержки в форме роста общественного недовольства и критики со стороны поставщиков медицинских услуг. Таким образом, при бюджетном финансировании доля средств, идущая на здравоохранение, более подвержена колебаниям под влиянием смены политических приоритетов.

Следует отметить определенные недостатки данной модели. Во-первых, значительной слабостью бюджетных систем является склонность к монополизму. Его следствием становится: 1) снижение качества медицинских услуг из-за отсутствия возможности осуществления контроля за деятельностью лечебнопрофилактических учреждений со стороны потребителей медицинских услуг, 2) возникновение затратного механизма в расходовании средств без улучшения качественных характеристик здоровья населения,              3) усиление дефицита

медицинских услуг, что приводит к длительному ожиданию в оказании медицинской помощи. Последнее обстоятельство может служить индикатором, указывающим на степень недофинансирования здравоохранения. Во-вторых, для этой модели характерен недостаточный учет потребностей пациента. В-третьих, т.к. управление здравоохранением осуществляется государственными органами и профессиональными работниками здравоохранения, имеющими статус государственных служащих, бюджетная модель отличается излишней бюрократизацией и авторитарностью управления. Преобладание общественной собственности в сфере здравоохранения приводит к ограничению свободного рынка медицинских услуг и контролю за инвестициями. В-четвертых, для нее характерно неравенство в распределении медицинской помощи между различными административными территориями, что проявляется в концентрации ресурсов здравоохранения в столицах и крупных городах. В-пятых, во всех бюджетных системах существует постоянное давление (особенно со стороны поставщиков медицинских услуг) в пользу увеличения частного финансирования и повышения доли сборов с пользователей независимо от наличия частного страхования. В- шестых, врачи, практикующие в государственном и частном секторах, могут манипулировать сроками ожидания, чтобы поощрить больных к частным платежам. В-седьмых, недостатком этой модели является большая зависимость финансирования от меняющихся политических приоритетов (что отчетливо видно на примере Великобритании, расходы на здравоохранение в которой на протяжении последних 20 лет неоднократно менялись под воздействием политической конъюнктуры).

Страховая система здравоохранения в Европейском союзе представлена в Германии, Австрии, Бельгии, Нидерландах и Франции. В основе этой модели лежит принцип профессиональной солидарности, предусматривающий существование страховых фондов, управляемых на паритетных началах наемными работниками и предпринимателями. Медицинское страхование, как правило, является обязательным для всех работающих по найму. В большинстве стран ЕС обязательным медицинским страхованием охвачено практически все население: так, например, в Австрии и Люксембурге только 1-3% населения остаются незастрахованными; в основном это богатые жители Люксембурга. В Германии большинство населения (88%) охвачено обязательным медицинским страхованием, а небольшая часть в законодательном порядке исключена из системы обязательного медицинского страхования, существует также третья группа, которая может выбирать между государственным и частным медицинским страхованием. В Нидерландах также предусмотрено разделение на основании размера доходов: лица с низкими доходами охватываются обязательной системой страхования, а лица с высокими доходами - частным медицинским страхованием. Величина страховых взносов рассчитывается на основе размера заработной платы и доходов. При этом происходит перераспределение средств от более высокооплачиваемых к менее обеспеченным, от молодых и одиноких - к пожилым и лицам, имеющим большие семьи. Тем самым обеспечивается социальная солидарность внутри группы застрахованных. Размер взносов обычно определяется размером заработной платы. Во всех странах ЕС часть взноса уплачивается работодателем, а другая - наемным работником. Аккумулирование собранных средств в страховой модели осуществляется в неправительственных бесприбыльных фондах, которые выполняют роль посредника между застрахованными и поставщиками медицинских услуг (таблица 3). В ряде стран Евросоюза страховые фонды организуются на различных основах: профессиональной, территориальной, религиозной и даже политической. Управление этими организациями в большинстве стран однотипно и осуществляется представителями застрахованных и страховщиками. Таким образом, в отличие от систем национального здравоохранения, для данной модели характерно децентрализованное финансирование.

Автором обосновывается, что страховая система оплаты медицинской помощи, по сравнению с бюджетной, обладает следующими преимуществами: 1) поскольку в страховой модели страховые фонды формируются на целевой основе и рассчитаны на определенный круг лиц, то и страховая медицина тоже становится адресной и целевой. Это проявляется в ее большей, чем в бюджетной модели, ориентации на пациента:              врач выступает в качестве первичной инстанции в системе

здравоохранения, принимая на себя ответственность за обеспечение всех необходимых медицинских услуг.

Таблица 3. Основные характеристики систем обязательного медицинского

страхования в странах ЕС             

Австрия

Бельгия

Г ермания

Франция

Люксембург

Нидерланды

Охват

обязательным

медицинским

страхованием

99%

99-100%

88%

100%

97-99%

100% по схеме AWBZ и 64% по схеме ZFW*

Количество

фондов

обязательного

медицинского

страхования

24

100

420 в 7 ассоциациях

19

9

30

Ставка взноса (разделение платежей между работодателем и работником)

Варьирует в зависимости от профессии: 6,4 - 9,1%%

Единая: 7,4% (52 : 48)

Варьирует в зависимости от фонда: среднее значение 13,6% (50 : 50)

Единая: 13,6% (94 : 6)

Единая: 5,1% (50 : 50)

Единая: ABW 10,3% (0:100), ZFW 8,1% (78 :22)

Определение

размера

страховых

взносов

Правительство

Правительство

Страховые

медицинские

фонды

Правительство

Объединение

страховых

медицинских

фондов

Медицинские

фонды

Объем взносов на ОМСв структуре всех расходов на здравоохранение

48%

62%

61%

74%

75%

73%

* AWBZ - система всеобщего обязательного медицинского страхования; ZFW - обязательное медицинское страхование для работников с низкими и средними доходами, зарабатывающими менее 29300 евро. Составлено по: MISSOC, 2004; Busse R., Saltman R., and Dubois H. Organisation and financing of social health insurance systems: current status and recent policy developments // Social Healts Insurance Systems in Western Europe. - Glasgow, 2004. - P.35.

Таким образом, факт зависимости доступа к лечению от взносов сообщает больному статус покупателя. Поэтому связь между страховщиком, застрахованным и врачом (лечебным учреждением) приобретает договорный характер; 2) меньшая зависимость от политической конъюнктуры; 3) значительная часть страховых поступлений остается, как правило, на местах и, в отличие от бюджетных систем, в которых средства перераспределяются в порядке территориального выравнивания, эти поступления служат источником финансирования различных местных программ здравоохранения;              4) возможность для страхователей и застрахованных

осуществлять контроль за использованием страховых средств и качеством медицинской помощи, а застрахованным, кроме того, предоставляется широкая возможность выбора врача и лечебного учреждения. Сюда же относится и свобода выбора страховых фондов для работников и предпринимателей, что способствует конкуренции между различными страховыми компаниями.              5) возможность

обеспечения более значительного притока средств предприятий и работников, заинтересованных в получении медицинской помощи. Это обстоятельство обусловлено прозрачностью финансирования страховой медицины, а также прямым, а не косвенным, как в случае бюджетного финансирования здравоохранения, формированием фондов. Однако данное преимущество зачастую порождает проблемы, которые связаны с удорожанием лечения, поскольку, не устанавливая жестких бюджетных ограничений, страховые системы усиливают действие затратного механизма, что приводит к дефициту средств страховых фондов и увеличению ставок страховых взносов предпринимателей и работников. Поэтому стоимость страховой модели в процентах к ВВП, как правило, выше, чем модели национального здравоохранения[12].

Сравнительные данные таблицы 4 показывают, что за последние тридцать лет в большинстве стран со страховыми системами наблюдался почти двукратный рост расходов на медицинские услуги, чем в системах национального (бюджетного) здравоохранения. Проблема роста стоимости лечения решается в разных странах по-разному. В качестве мер, способных снизить рост расходов на здравоохранение предполагается и уменьшение количества медицинских услуг, предоставляемых в рамках обязательного медицинского страхования за счет увеличения доли участия пациента в оплате медицинских услуг, и унификация ставок страховых взносов и предоставляемых услуг. Реформы последних лет сделали системы страховой медицины более гибкими, совмещающими в себе как централизованные, так и децентрализованные принципы управления. Конечно, нельзя говорить о том, что концептуальная основа модели изменилась: произошедшие изменения не устранили специфику страхового финансирования здравоохранения, но сделали ее менее подверженной конъюнктурным колебаниям.

Таблица 4. Расходы на здравоохранение в отдельных странах Европейского союза

Динамика расходов на медицинское обслуживание в странах с системами страхового

здравоохранения (в % к ВВП)

Изменение (%)

Изменение (%)

Изменение (%)

Страна

1965

1970

1980

1990

1995

2000

2002

1970 - 1980

1980 - 1990

1990 - 2002

Германия

5,1

6,2

8,7

8,5

10,2

10,6

10,9

2,5

-0,2

2,4

Франция

5,2

5,4

7,1

8,6

9,8

9,3

9,7

1,7

1,5

1,1

Бельгия

3,9

4,1

6,4

7,4

8,4

8,7

9,1

2,4

1

1,7

Динамика расходов на медицинское обслуживание в странах с системами бюджетного

здравоохранения (в % к ВВП)

Страна

1965

1970

1980

1990

1995

2000

2002

Изменение (%) 1970 - 1980

Изменение (%) 1980 - 1990

Изменение (%) 1990 - 2002

Швеция

5,5

6,9

9,1

8,4

8,4

8,4

9,2

2,2

-0,7

0,8

Дания

4,8

6,1

9,1

8,5

8,2

8,4

8,8

2,2

-0,6

-0,1

Англия

4,1

4,5

5,6

6

7

7,3

7,7

1,1

0,4

1,7

Составлено по: Bloor K., Maynard A. Universal Coverage and Cost Control: The United Kingdom National Health Service // Handbook of International Health Care Systems. - New York. - 2002. - P.557; European Economy. The Impact of Ageing on Public Expenditure: Projections for the EU-25 Member States on Pension, Healthcare, long-term Care, Education and Unemployment transfers (2004 - 50). Special Report №1, Luxembourg, 2006. - P.106.

К недостаткам страховой модели следует отнести ее небольшие возможности по охране общественного здоровья и санитарного просвещения, а также осуществлению мер профилактической медицинской помощи. Причина этого - недостаточные финансовые возможности страховых фондов. Слабостью страхового финансирования здравоохранения, связанной с децентрализованным характером организации, является также сложность управления и координации деятельности здравоохранения. Особенно важное значение эта черта приобретает в странах с ограниченными ресурсами и значительной неоднородностью территориального деления. Именно поэтому успех реформы медицинского страхования в России во многом будет зависеть от качества управления медицинским страхованием. Наконец, самым серьезным недостатком данной системы можно считать угрозу финансовой жизнеспособности страховой модели здравоохранения, которая может быть вызвана экономическими и демографическими изменениями. На сегодняшний день именно демографические изменения в структуре населения развитых европейских стран - старение населения и падение рождаемости - становятся основными причинами кризиса современных систем страховой медицины.

  1. С теоретической точки зрения в основе построения всех систем поддержки по безработице в странах ЕС можно выделить два общих принципа социальной защиты: принцип социального страхования и вспомоществования. В первом случае выплаты по безработице обусловлены предыдущими страховыми взносами и предыдущим доходом. Период выплаты пособия ограничен и зависит от продолжительности предыдущей занятости. Во втором случае речь идет о выплате безработным гарантируемого минимального дохода (помощи по безработице), который рассчитывается на основе индивидуальных потребностей бенефициара, а его размер, как правило, меньше страхового пособия. Система выплат по безработице также подчиняется указанным принципам, поэтому в большинстве стран-членов ЕС пособия по безработице состоят из двух частей: первой, базирующейся на принципе страхования и выплачиваемой в течение начального периода безработицы, и второй, предоставляемой в случае длительной безработицы - помощи по безработице. Однако на практике между этими двумя типами пособий часто не существует четкой границы. В одних странах (Великобритания) первая (страховая) часть пособия уже содержит элементы принципа вспомоществования, в то время как в других (Германия) вторая часть пособия сохраняет некоторые элементы принципа страхования. Сравнение систем страхования по безработице показывает, что соотношение этих двух принципов в странах ЕС различно. Так, в Германии, Испании и Франции - в странах континентальной модели социальной защиты - пособия по безработице обусловлены предыдущим периодом занятости и страховыми взносами, а потому принцип страхования является определяющим. В Великобритании и других государствах с системой социальной защиты Бевериджа пособия базируются на принципе вспомоществования и устанавливаются с учетом индивидуальных потребностей безработного (семейного положения, количества детей и т.п.), и финансируются из государственного бюджета.

Важным моментом являются различия в размерах пособий по безработице, выплачиваемых в рамках этих систем. Анализ показал, что средний размер пособий по безработице, как правило, более низкий в странах, где он строго увязан с предыдущим доходом (Германия, Франция и др.), нежели в странах (Дания, Бельгия), где такая связь выражена меньше или отсутствует. Это обусловлено тем, что в первом случае основными получателями пособий становятся либо молодые люди, предыдущий период занятости и размер дохода которых предусматривают относительно низкий уровень защиты, либо длительно безработные лица, получающие помощь по безработице. Автор считает, что системы обеспечения по безработице на основе принципа страхования будут постепенно терять существенную часть их защитной функции в силу объективных особенностей современного рынка труда и роста безработицы. Это будет способствовать увеличению числа людей без права на получение полного пособия по безработице. Важным моментом следует считать также зависимость размера страховых выплат от формы занятости. Поскольку в страховых системах эта величина напрямую связана с непрерывностью страхового стажа и предыдущим доходом, то переход от полной к частичной занятости ведет к уменьшению размера пособия. И, наоборот, в системах, где такая связь отсутствует, частичная занятость не приводит к снижению объема выплат в случае безработицы. Это можно видеть на примере женской безработицы, что можно рассматривать как функцию большой концентрации женщин в секторе частичной занятости.

Страны ЕС различаются также тем, является ли помощь по безработице отдельным пособием, или оно интегрировано в систему социальной помощи. На этом основании, по мнению автора, можно выделить три типа национальных систем поддержки по безработице в Европейском союзе:

  • Только страхование по безработице (Греция и Португалия), при котором вторая часть, выплачиваемая в случае длительной безработицы, не предусмотрена.
  • Страхование по безработице и помощь по безработице (Германия, Франция, Ирландия, Австрия, Нидерланды, Испания и Швеция).
  • Страхование по безработице и социальная помощь, предоставляемая по окончании периода выплаты страхового пособия (Италия, Бельгия, Люксембург, Великобритания, Дания и Финляндия).

Важным признаком типологизации является признак обязательности или добровольности страхования по безработице. За исключением трех Скандинавских стран (Дания, Швеция, Финляндия), для которых характерно добровольное участие в страховании по безработице, организацией которого занимаются профсоюзы, в большинстве европейских стран оно является обязательным (Германия, Франция, Великобритания, Испания, Италия и др.). Это подразумевает различия в степени охвата населения страхованием по безработице, хотя и здесь они не столь велики и касаются в основном ненаемных, самозанятых работников.

В странах ЕС используются различные методы финансирования страхования по безработице. В зависимости от особенностей сложившейся системы социальной защиты комбинации источников и методов финансирования в разных странах ЕС могут быть различными: финансирование исключительно за счет взносов наемных работников (Швеция), только из взносов работодателей (Испания) или только из бюджетных средств (Люксембург). Однако эти случаи не следует рассматривать как типичные, поскольку для большинства европейских государств характерны смешанные системы финансирования, в которых принимают участие и наемные работники, и работодатели, и государство. Так, в Швеции страхование по безработице (официально) оплачивается взносами наемных работников, однако работодатели должны финансировать так называемый фонд рынка рабочей силы, средства которого покрывают 65% издержек страхования по безработице. Общим моментом, характерным практически для всех стран ЕС, где существует двухуровневая система обеспечения по безработице (пособие + помощь), является способ финансирования первой и второй части пособия. В отличие от страховой части, которая носит преимущественно взносовый характер, вторая его часть - помощь по безработице - обычно финансируется за счет налогообложения.

  1. В отличие от других видов социальной защиты, в системах страхования от несчастных случаев на производстве стран ЕС не существует больших различий. Это связано с общими для европейских стран принципами организации данного вида страхования рисков, сложившимися в момент зарождения страхования от несчастных случаев. Кроме того, это обусловлено общепринятой страховой практикой, когда профессиональные риски, как правило, покрываются только за счет работодателя, несущего в данном случае большую ответственность за их возникновение, чем работник. Таким образом, системы страхования от несчастных случаев на производстве в странах ЕС отличаются лишь в деталях, к которым можно отнести особенности финансирования и организации. Так, если в Германии этой областью социального страхования занимаются профсоюзы, то в Великобритании она является частью общей системы социальной защиты и управляется на

государственном уровне. Исключением из общей практики являются Нидерланды, где страхование от несчастных случаев и профессиональных заболеваний как таковое отсутствует, а производственные риски страхуются в рамках системы медицинского страхования и страхования по инвалидности.

По сравнению с организационной структурой, финансирование достаточно унифицировано: за исключением Великобритании и Нидерландов страхование от несчастных случаев на производстве финансируется исключительно за счет взносов работодателей. Как правило, размер взносов, уплачиваемых работодателем устанавливается в зависимости от уровня профессионального риска в отрасли и на предприятии, расчет которого основан на данных о числе несчастных случаев и профессиональных заболеваний, а также числа занятых на нем работников. Так, в Швеции, Франции и других странах финансирование осуществляется из взносов работодателей, которые варьируют в зависимости от количества занятых на предприятии работников. Исключением является только Великобритания, где страхование от несчастных случаев включено в общую систему социальной защиты, финансируемой как работодателями, так и работниками через уплату единого социального взноса, а также Нидерланды, где оплата издержек осуществляется также на паритетной основе.

Уровень возмещения утраченного дохода в системах страхования от несчастных случаев на производстве обычно выше, чем уровень пособий, выплачиваемых в рамках медицинского страхования, однако их размер дифференцирован в зависимости от существующей в стране системы социальной защиты. В соответствии с размером предоставляемых денежных пособий можно выделить три группы стран: 1) c уровнем возмещения от 75% и выше 2) с уровнем возмещения 66% (2/3) предыдущего дохода и 3) с уровнем возмещения менее 2/3 предыдущего дохода, что представляет собой вид минимального социального обеспечения. Поскольку денежные пособия делятся на пособия по временной и постоянной утрате трудоспособности, размеры их также различны. Так, в Германии и Нидерландах пособие по постоянной утрате трудоспособности ниже, чем по временной, в то время как в Дании, Швеции и Испании как временное, так и постоянное пособие одинаковы и составляют не менее 75% предыдущего дохода. Исключением из общей практики является Великобритания, где оба вида пособий по нетрудоспособности не превышают 2/3 предыдущей заработной платы, выполняя тем самым функцию социальной помощи (таблица 5).

Таблица 5. Уровни возмещения по временной и постоянной нетрудоспособности

в некоторых странах ЕС

Уровень возмещения

75% предыдущего дохода

2/3 предыдущего дохода

менее 2/3 предыдущего дохода (социальная помощь)

Пособие по временной нетрудоспособности

Германия, Дания, Франция, Щвеция, Испания

Великобритания

Пособие по постоянной нетрудоспособности

Дания, Франция, Швеция, Испания

Германия

Великобритания

  1. Социальная помощь имеет свои характерные особенности и задачи, что способствует ее выделению в отдельный вид социальной защиты в большинстве стран. Основной ее целью является материальная поддержка населения, не охваченного программами социального страхования, длительно безработных лиц, малоимущих, беженцев и т.п. В отличие от социального страхования, право на получение социальной помощи не обусловлено отношениями страхования, а

основано на одностороннем праве на получение материальной поддержки, которое вызвано определенными жизненными обстоятельствами. Задача социальной помощи заключается не только в обеспечении минимально необходимого уровня жизни, но и в первую очередь в создании необходимых предпосылок для того, чтобы ее получатель мог полагаться на собственные силы. Этот принцип можно рассматривать как ключевой в рамках всех систем минимального социального обеспечения стран ЕС. Однако необходимо выделить и некоторые исключения из этого принципа, связанные, например, с воспитанием детей в неполных семьях. Типологизация существующих в странах ЕС систем социальной помощи затруднена, поскольку практически все они базируются на принципе вспомоществования, а потому существующие различия касаются в основном размеров предоставляемых пособий и их видов, определения круга лиц, имеющих право на получение социальной помощи, способов финансирования, а также размеров и формы предоставляемых субсидий на оплату жилья и коммунальные услуги.

Финансирование систем социальной помощи, как правило, производится из средств государственного бюджета (Великобритания, Франция, Португалия, Ирландия), из средств региональных или местных бюджетов (Австрия, Швеция, Италия, Испания и др.), а также на смешанной основе. Единственным исключением можно считать Бельгию, где в финансировании программ социальной помощи наряду с государством участвуют т.н. благотворительные союзы. Несмотря на существующие различия, в большинстве стран системы социальной помощи регулируются государственным социальным законодательством.

Анализ систем социальной помощи в государствах Европейского союза обнаруживает существенные различия в формах, объемах пособий и организации этих систем. Поэтому актуальным является вопрос об их возможном согласовании в рамках ЕС, связанный прежде всего с миграцией в регионы с лучшими условиями, предоставляемыми в странах с более обширными услугами социальной помощи. Решение этой проблемы осуществляется путем согласования систем социальной помощи различных государств, предупреждающее использование права на получение социальной помощи одновременно в нескольких странах или неправомерное пользование ею гражданами других стран ЕС. Очевидно, что социально-экономическая важность вопроса координации систем социальной помощи в будущем будет способствовать дальнейшему продвижению в этой области. Однако на сегодняшний день, так же как в случае других программ социальной защиты, принципы организации программ социальной помощи имеют национальную компетенцию регулирования.

Особенности системы социальной защиты населения в России и предложения по ее

модернизации с учетом зарубежного опыта Действующая в России система социальной защиты до сих пор сохраняет черты, характерные в большей степени для социальной помощи, чем страхования. При достаточно высокой страховой нагрузке на работодателя и регрессивном характере единого социального налога (ЕСН) уровень большинства социальных выплат недостаточен и не увязан с объемом вносимых страховых средств. Отсутствует реальное разделение системы социального страхования и социальной помощи. Это во многом объясняет массовую незаинтересованность занятого населения в своевременной уплате в полном объеме ЕСН в государственные социальные внебюджетные фонды. В настоящее время серьезным препятствием для развития системы социальной защиты в России стала тенденция консолидации средств внебюджетных фондов в федеральном казначействе и резкое сокращение с 2005 г. тарифов ЕСН. Консолидация средств внебюджетных фондов в федеральном бюджете противоречит финансовой природе социального страхования, а сокращение тарифов ЕСН ведет к сокращению расходов на цели социального страхования.

По сравнению со странами Европейского союза объем финансирования социальной защиты в России составил в 2003 г. 11,9% от ВВП, что гораздо ниже, чем в развитых странах ЕС, но в целом сравним с аналогичными показателями в США и Японии. Однако в организационно-финансовом отношении отечественная система социальной защиты во многом совпадает с европейской. Это касается прежде всего такой ее составляющей, как выплата пенсий, которая в структуре общего бюджета социальной защиты является основной и достигла в 2003 г. 5,8% ВВП, а также финансирование здравоохранения, бюджетные расходы на которое в том же году составили 3,11% ВВП[13]. На основании проведенного в диссертации анализа автор приходит к выводу, что в настоящее время в практике осуществления российской социальной политики просматривается тенденция к переходу к субсидиарной модели, для которой характерно оказание социальной поддержки только самым незащищенным группам граждан при усилении финансирования социальных программ за счет внебюджетных источников, а также усилении доли личных средств в оплате социальных услуг.

Анализ эволюции отечественной системы социальной защиты показал непоследовательную смену подходов в ее организации, которая осуществляется то на принципах социального страхования, то на принципах социального обеспечения. Действующую в России систему социального страхования нельзя рассматривать в полном смысле как страховую, т.е. базирующуюся на общепринятых международных принципах страхования по ряду обстоятельств.

Во-первых, это неперсонифицированность страховых взносов в большинство внебюджетных страховых фондов. Этому способствует и внутренняя схема распределения расходов фондов, которая не имеет жесткого целевого характера, увязанного с целями страхования. Слабая связь между взносами и социальными выплатами приводит к тому, что для предпринимателя (а именно на последнего ложится основное бремя выплат) взносы в социальные фонды воспринимаются как дополнительный налог. Введение в 2001 г. единого социального налога по сути означало возврат к социальному обеспечению, которое выполняет чисто перераспределительные функции. Если раньше поступившие во внебюджетные фонды отчисления аккумулировались и направлялись на покрытие расходов по предотвращению или компенсации потерь от соответствующих рисков, то теперь они стали средствами государства, и оно может распоряжаться ими по своему усмотрению. Кроме того, переход к ЕСН не привел к заявленной цели - адекватному увеличению легальной заработной платы трудящихся. Все это наряду с низким уровнем оплаты труда и недостаточной эффективностью самих страховых институтов препятствует развитию институтов социальной защиты.

Во-вторых, мировая практика социального страхования свидетельствует, что наибольший социальный эффект достигается при трехканальном формировании страховых фондов за счет взносов работников, работодателей и государства. Такой метод финансирования обеспечивает совместную ответственность участников за предупреждение и компенсацию рисков, совместное управление и контроль фондов. В случае обязательного социального страхования наиболее оправданным считается распределение, когда большая часть финансирования приходится на работодателя - 50%, 20-40% - на государство и 10 - 30% - на работника

На основании анализа факторов, определяющих сегодняшнее состояние системы социальной защиты в России в работе сформулированы следующие основные направления ее модернизации.

Во-первых, необходимо завершение формирования национальной системы социальной защиты, поскольку эффективная защита от социальных и профессиональных рисков может быть обеспечена в условиях взаимосвязи всех видов социальной защиты. Отсутствие единой системы социальной защиты ведет к тому, что каждый ее компонент выступает не как часть единого целого, а как нечто автономное. Это выражается, в частности, в отсутствии или слабом сотрудничестве страховых фондов друг с другом.

Во-вторых, необходимо усиление страховых механизмов финансирования социальной защиты, поскольку построение социального государства зависит от того, насколько страховые принципы будут реализованы в системе пенсионного, медицинского страхования, борьбе с безработицей и других секторах социальной защиты. Социальное страхование является основой социальной защиты и на его долю в развитых странах приходится 60-70% всех затрат социальной защиты и 1525% ВВП. Как показывает мировая практика социального страхования, наибольший социальный эффект достигается при трехканальном формировании страховых фондов за счет взносов работников, работодателей и государства. Такой метод финансирования обеспечивает совместную ответственность участников за предупреждение и компенсацию рисков, совместное управление и контроль фондов.

В-третьих, формирование отечественной модели социальной защиты необходимо осуществлять с учетом российской специфики и успешного мирового опыта социальной защиты особенно в государствах Европейского союза. Это связано, с одной стороны, с многообразием моделей и подходов в социальной защите, накопленных в этих государствах в течение длительного времени, которые позволяют учитывать как положительные, так и отрицательные элементы такого опыта, а с другой - общностью исторических, социальных и культурных оснований России и европейских стран. Наиболее верным подходом был бы учет и использование достоинств не столько зарубежных моделей в целом, сколько отдельных, прошедших успешную апробацию на практике, элементов этих моделей.

В - четвертых, развитие социальной защиты предполагает адаптацию уже существующих социальных механизмов к рыночным отношениям и их развитие в новых условиях. Это означает, в частности, сохранение и развитие системы социальных услуг (дома престарелых и инвалидов и пр.), реализация предприятиями социозащитных функций и др.

В-пятых, одним из основных направлений модернизации должно стать развитие систем социальной защиты, построенных на принципе адресности отдельных социальных программ (например, программ социальной помощи) как способа разрешения финансовых трудностей в организации социальной защиты. В свою очередь, адресность предоставляемых социальных услуг требует создания нормативной базы и технического обеспечения в виде системы индивидуального учета социально неблагополучных домохозяйств (как это практикуется за рубежом), например, путем введения единого номера социальной помощи.

Система пенсионного обеспечения России и рекомендации по ее совершенствованию Необходимость реформирования пенсионной системы в России была и в

перспективе будет определяться в основном двумя группами причин: демографическими и экономическими.

<< | >>
Источник: АНТРОПОВ В. В.. ЭКОНОМИЧЕСКИЕ МОДЕЛИ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ В ГОСУДАРСТВАХ ЕС / Диссертация. 2007

Еще по теме Особенности систем социальной защиты в странах ЕС:

- Информатика для экономистов - Антимонопольное право - Бухгалтерский учет и контроль - Бюджетна система України - Бюджетная система России - ВЭД РФ - Господарче право України - Государственное регулирование экономики в России - Державне регулювання економіки в Україні - ЗЕД України - Инновации - Институциональная экономика - История экономических учений - Коммерческая деятельность предприятия - Контроль и ревизия в России - Контроль і ревізія в Україні - Кризисная экономика - Лизинг - Логистика - Математические методы в экономике - Микроэкономика - Мировая экономика - Муніципальне та державне управління в Україні - Налоговое право - Организация производства - Основы экономики - Политическая экономия - Региональная и национальная экономика - Страховое дело - Теория управления экономическими системами - Управление инновациями - Философия экономики - Ценообразование - Экономика и управление народным хозяйством - Экономика отрасли - Экономика предприятия - Экономика природопользования - Экономика труда - Экономическая безопасность - Экономическая география - Экономическая демография - Экономическая статистика - Экономическая теория и история - Экономический анализ -